海岛“拍卖”后的思索

　　近日，广东珠海拍卖无人岛的土地使用权，引起不大不小的轰动。拍卖方原以为会出现一个激烈的竞买场面和价格不菲的竞买结果，谁知并未如人意。据说，拍卖公告刊发后，引起众多关注海岛、尤其是无人岛开发的地产商的极大兴趣，纷纷前往打探消息、登记竞价意向。其中，不乏地产“大鳄”。但最终只有3家报名。竞拍会上，第一家举牌后，竟再无应者。结果这家企业以1.1344亿元、以让人始料不及的轻松过程获得这个5万多平方米小岛的土地使用权。这一结果让到场的近150名企业人士和媒体大跌眼镜。据说，在接受媒体采访时，有关部门负责人也显得相当失望，说：“完全没想到是这样的局面，太意外了。”其实细想，这个结果也没什么可意外的。都说“买的没有卖的精”，可这次的“买家”要比“卖家”算得细。由于这是珠海首次出让海岛，开发手续较复杂，涉及部门多，因此拍卖者提出要先建设小岛连接大陆的桥梁，将“海岛”变成“洲”，然后再开发建设主体项目。据说这是为了方便发展商办理开发手续相对容易。但这无疑使开发的先期投资加大很多。再加上各种不确定因素太多，业内人士预测：开发成本将远高于拍卖价格。这就致使许多企业尽管很看好海岛开发的前景，但出于谨慎，心里没底，只能持观望态度，放弃了竞买。海岛开发属于海洋开发的重要组成部分，自从2003年国家《无居民海岛保护与利用管理规定》出台后，无人岛的开发问题一直就是各地的热点，“买岛”“做岛主”之类的字眼不时见诸报端。《无居民海岛保护与利用管理规定》明确指出，无居民海岛属于国家所有，国家鼓励无居民海岛的开发利用和保护。想“买岛”、用岛，须向县级以上海洋行政主管部门提交申请书、资信证明、利用方案、保护方案。申请经过逐级批准后，再由批准机关下达批准书，包括项目位置、范围、面积、用途、方式和期限等内容。但目前，由于国家并无这方面具体的法规及实施细则，许多地方也没有可依据的具体规章。再者，对海岛的多头管理也使许多具体问题相对复杂。结果就造成了“买岛”成了一种观望，开发更谈不上。对此，有关专家指出，法律滞后是影响我国海岛开发保护的重要原因。由于我国目前还没有关于海岛利用、保护与管理的综合性法律，对海岛各种资源的开发利用以及海岛生态环境的保护，分别适用《环境保护法》《土地管理法》《矿产资源法》《渔业法》《海域使用管理法》《海洋环境保护法》等法律，以及相关法规、规章等规范性法律文件。这次珠海拍卖就是参照了许多国土资源的相关法律和政策。实际上，这与海岛在政治、经济和国防安全中所处的重要地位不相符。应将海岛作为一个特殊的区域和问题从战略高度加以对待。建立统一、有效的海岛综合管理体制，对海岛生态、资源环境、开发和管理进行统筹考虑，加强领海基点岛屿及具有国防、权益和资源等特殊价值岛屿的保护。也正是由此，制定一部海岛利用与保护方面的综合性法律势在必行。目前，在许多地方已是寸土寸金，任何一块土地，哪怕是岛礁，都成为投资商眼中的“肥肉”、当地政府发展经济的“沃土”。但是，在相关法规尚未完善，相应的开发条件尚未成熟，相关矛盾、问题尚未解决理顺的时候，无人岛开发似乎不宜操之过急。珠海这次拍卖所表现的企业对无人岛开发的疑虑和心中没底，也从另一个角度说明，无人岛开发还远没有到大规模开发的时机。