权威人士析说行政程序法“搁浅”原因
你走在大街上，突然有人说要查你证件，或者说要对你罚款。你有权要求他出示证件，或者说明理由，否则，你有权拒绝。这是程序赋予你的权利。而保护这种权利的，就是行政程序法典
《法治周末》见习记者陈霄
《法治周末》记者陈磊
“10年前，我骑自行车违反交通规则，被交警拦下来罚款。我问他‘为什么要罚我款’，他说‘你还敢狡辩，态度不好，加罚10元’。”
“现在开车违反交通规则，交警上来先给你敬个礼，然后告诉你：‘先生，您违反了道路交通安全法第×条规定，现对您进行处罚，如果不服，您可以提出行政复议’。”
10年之间，北京大学宪法行政法研究中心主任姜明安教授从亲身经历中感受到行政程序的变化。他告诉《法治周末》记者，经过这样的程序，就是罚几百元心里也高兴。“上来先敬个礼，至少让我觉得有尊严”。
无程序可依
24年前，姜明安在天津一家宾馆开行政科学研讨会。其间，有人好奇地问他：“你们是哪个单位的行政科（对方认为行政就是管后勤的），还开学术会议？”
这让研究行政法的姜明安哭笑不得，只好给人家解释，机关、企事业单位的行政科和行政科学不是一回事。这么多年过去了，姜明安教授对此仍念念不忘，并感慨当时行政学在中国的不发达。
16年前的一次经历，则让姜明安体会到了行政程序的重要。
1994年年初，姜明安应邀于当年8月到澳大利亚悉尼大学访学并参加一个学术会议。但直至外方邀请日期快到时，护照还没有下来。以至于邀请方给他打电话，问是否赴澳。他立即去学校外事部门和教育部查询，总算在临走的前一天办好了护照和签证手续。
“我算运气好的，赶上了外方的邀请日期出国。当年，好多人申请护照出国参加国际会议，等会议开完了才办下护照。”回忆那次出国经历，姜明安很感慨。
现在，除行政处罚法和行政许可法对处罚与许可两种行为程序作了规定外，诸如行政强制、行政征收、行政裁决、行政规划、行政契约等，一系列影响公民权益的行政行为，均处于无程序可依的状态。
根据行政许可法的规定，像办护照这种行政行为，不要说等半年，就是等一个月就可以到法院申请司法救济。这就是程序的力量。
今年3月27日，江苏省东海县黄川镇，92岁的老人陶兴尧，以其艰难且代价昂贵的维权行动引发关注。为阻拦镇政府强拆自家的养猪场，父子两人浇汽油自焚，最终儿子被烧死，老人自己也被严重烧伤。
这不是近两年惟一的以极端方式抗拒执法的个案。
在城市管理方面，“城管人员在执法中，二话不说就扣押小贩的东西，有些人靠这个生存，你跟他说明事由，听听他的意见，他会冲你捅刀子吗？拆迁，好好谈判，该听证就听证，当事人有一系列的程序来保障他的权利，他会寻死吗？”姜明安认为，行政执法中程序缺位是这么多悲剧产生的根源。
北京市律师协会行政法专业委员会主任吕立秋告诉《法治周末》记者，有些行政行为在现行立法中没有规定相应的程序，实务中经常会“求救”于2004年国务院颁行的《全面推进依法行政实施纲要》。
“有一些对行政行为程序的要求，也可当作当事人救济的一种依据或者参考，但有些时候，实在没有规定，当事人觉得自己权益受损害有点冤，也不得不放弃诉讼请求。”吕立秋指出。
但纲要对于程序救济的作用显然有限。“纲要规定是要按程序，但又没有规定具体的程序是什么。”姜明安认为。
权力难制约
权力需要监督并不仅仅是学界的共识，但谁来监督监督者却一直是世界性的难题。
“只能依靠制度，好的制度能让坏人干不了坏事。”中国法学会行政法学研究会会长应松年教授接受《法治周末》记者采访时一再强调，“而当中最最重要的就是程序制度，制度保证廉政，程序保证制度”。
这也是应松年多次在立法机关召开的专家会议和各类学术研讨会上多次重复的一句话。
“正当的程序对于规范执法、缓解矛盾冲突有巨大价值”也是不争的事实。姜明安对此非常赞同。
“程序制度”和“正当的程序”是学者的用语，反映在行政法方面，就是行政程序法典。
然而，很多民众，甚至是一些法科毕业生，在被问及行政程序法时，都会抱以摇头或者迷茫的眼神，一个民商法专业的硕士就认为：“行政程序距离现实民众太过遥远。”
“行政程序法是一部保障公民基本权利的法律。”应松年对《法治周末》记者分析说，行政机关因为有公权，从事行政行为时往往是强势一方，行政程序就是处于相对弱势的相对人对抗这种强势的一种制衡。
应松年举了个例子。“比如我走在街上，突然有人说要查我证件，或者对我罚款，我可以要求他出示证件，说明理由，否则就可以拒绝，这就是程序赋予我的权利。”
这只是很简单的一个例子。当前经常引发社会关注的各类征地拆迁、行政执法案件，暴力执法和暴力抗法频见报端，很多都没有经过完整的正当程序，没有程序保护的当事人只能走上极端。
“行政程序与每个人息息相关。”姜明安说，“没有程序这道屏障，可能你在家看碟也会祸从天降，一不小心就被警察带走了”。
姜明安向《法治周末》记者聊起郑筱萸的案子。
国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸，在近10年期间，利用职务便利，为药企在药品、医疗器械审批谋取利益，受贿600多万元，最终被处于死刑。
“这与正当法律程序缺位密切相关。”姜明安一针见血地指出，“很难想象，如果这些审批、许可的项目必须程序公开，经过听证或者论证，听取相对人（其他申请的药企）的意见，一旦项目与郑筱萸有利害关系时，他必须回避，他还能这样长期大肆敛财吗？”
“搁浅”的原因
姜明安总结说，由于正当法律程序缺失，致使腐败滋生蔓延的领域，除上述行政审批、许可和行政决策外，还包括官员选拔作用，一把手行政公权力和行政执法等。
十一年前发生的刘燕文起诉北京大学要求授予博士学位，至今也为姜明安津津乐道。
北京大学刘燕文的博士论文通过答辩后，报请学校学位评定委员会审查。学位评定委员会以赞成票未过半数为由，决定不授予刘燕文博士学位。
刘燕文得知后，多次询问校方，学校给予的答复是无可奉告。无奈之下，刘燕文向北京市海淀区人民法院递交了诉状。
当时，北京市海淀区人民法院的主审法官认为，学校学位委员会在作出决议前未告知，且未听取刘燕文申辩意见，决议作出后未向刘燕文宣布或送达，一审判决撤销学校的不授予学位的决议。
“实际上，法官知道这个案子是违反了正当程序，都不需要有明文规定。正常人一想就觉得不合理，你作出这样影响我的决定，我怎么能一点程序权利都没有？”多年之后，仍为北京大学法学院教授的姜明安依然肯定当年法官的程序意识。
这样的个案比起被法院拒之门外的同类案件而言，凤毛麟角。更多的情况下，因为法律没有明确规定按什么程序走，加上学校作为行政诉讼主体地位不明确，很多案件，法院根本不予受理。
相比于关注司法实务，学者们更倾向于关注并参与立法。
从20世纪80年代就参加全国人大常委会法工委行政立法研究组，并一直担任主要负责人的应松年教授向《法治周末》记者介绍，行政程序立法的准备工作始于1989年行政诉讼法出台之后。
“当时，立法机关和学界都认为，制定统一的行政程序法时机不到，立法机关和一些领导人透露的想法是，先把一些对市场影响较大的行政行为类型先立单行法，比如行政处罚，行政许可，行政强制和行政收费等，现在的行政处罚法中一半的篇幅都是关于程序的规定。”应松年教授透露。
行政程序法并不是一直存活于学界呼吁中。第九届、十届全国人大立法规划中，其实已将行政程序法列入，但十一届人大的立法规划又删掉了。“原因很多也很复杂，包括先地方还是先中央的立法路径至今存在争议。”应松年告诉《法治周末》记者。
姜明安则认为，怕捆住手脚影响经济发展的观念障碍，重实体轻程序的传统，学界之间争论较大，都是行政程序法“搁浅”的原因。
“在单行立法中规定程序，而不是制定统一的行政程序法典，这种声音也很多，但以现在立法的速度，个个攻破不知道要搞到哪年。”姜明安说。
时机已成熟
将行政机关规范为“程序化政府”的基本法行政程序法的出台，即使是在目前的情况下，仍然是许多行政法学者的梦想。
行政程序法与社会方方面面都关系密切，这是《法治周末》记者采访姜明安教授时的最大感受，包括最近发生的山西省王家岭矿难和河南省伊川矿难。
“矿难频发，部分原因可以归咎于行政程序的缺位或者不完善。”姜明安在跟《法治周末》记者历数了行政程序法的诸多价值后，用目前最热点的新闻事件解释了程序的作用。
截至4月11日，伊川矿难事故已造成40人死亡。目前，抢险救援工作和入井人数核查工作仍在加紧进行。伊川县县长、主管安全的副县长等4人被免职。
“煤矿开工许可审批一系列程序走下来，保证施工条件、环境的安全；生产过程中检查监督程序，像漏水这种情况如果规定必须停工检查；加上领导干部行使权力必须小心谨慎，很多情况是能避免的。”姜明安指出。
日前的国务院廉政会议，首次将加强行政程序制度建设列为廉政工作的重点，这让对“行政程序立法处于几乎停滞状态”有些沮丧的学界，重新看到了一丝曙光。
应松年教授指出，20年来，地方出台的行政程序规定也不在少数，理论界对国外行政程序立法的研究成果丰硕，“有一次，一位西班牙学者来访问，还惊讶于中国学者居然研究过西班牙1889年那部古老的行政程序法”。
行政法治的发展，理论研究的成熟，多年来民众程序意识的提升，“制定统一的行政法典条件已经成熟。”应松年教授认为。
姜明安所领导的北京大学宪法行政法研究中心，也草拟过行政程序法，试拟草案至今仍在中心网站上挂着。
依法行政，首先要求政府依法律规定行政，包括依行政管理法的规定行政，还要依行政组织法和行政程序法的规定行政，行政程序法规定政府行为的方式、过程、步骤。姜明安认为。
应松年负责的行政立法研究组至今已出了20多稿的行政程序法试拟稿。
“最近还要修改，进一步完善理论，更切合实践”。应松年教授依然乐观。“无论怎样，这么多年来，行政立法总归是一步步往前推进，行政法治总会越来越进步。”