论社会保障的国际合作
社会保障在各国历经百余年来的顽强发展，取得了目前在全球近乎普及的辉煌成就，这在相当程度上应归功于世界各国在社会保障领域中的友好合作、相互借鉴、相互影响和共同发展。这一合作历程可以粗略分为三个阶段：萌芽期、发展期和成熟期。
（一）萌芽期
社会保障国际合作的萌芽期起始于19世纪，止于第一次世界大战，在此期间，英国于1832年颁布新《济贫法》（即《济贫法修正案》），成为以立法确定济贫事业为政府职责、社会负有保障公民生存之义务的开端，这一创立行动给正在或已经走上工业化的国家以深远影响。随着鼓吹政府负起“文明和福利”职责的理论在德国逐步盛行，德国于1883年制定了世界上第一部疾病保险法，一年后通过工人赔偿法，1889年又实行了老年与病残强制保险法。德国所推出的这些法例，立即成为周边国家效仿的典范，并形成本国社会保障立法雏形。它给周边国家带来的深远影响，甚至及于一战战败被割让土地后。【1】此外，法国于1950年颁布《失业保险法》，1910年实行工业和农业工人强制年金制度；英国于1908年颁布《老人年金保险法》，对国民养老保险作了法律规定，1911年又颁布《国民保险法》，对健康保险及失业保险作了法律规定；瑞典于1913年通过了《国民年金法》，1918年颁布《工伤事故保险法》。总之，发端于个别国家的以社会保险形式来推进社会保障制度的方式，逐渐为欧洲更多国家所采用。
值得关注的是，随着各国劳动者日渐频繁的交流，去他国谋生的人数逐步增多，许多实际问题单靠一国的法律难以实施对劳动者的社会保障，因此从关心本国劳动者利益出发，产生了缔结双边条约来加以保护的需要。1904年，德意、法意和瑞意等国家之间分别缔结条约规定对双边的移民劳动者都以对等条件提供国际保护。这是社会保障国际合作方面最早的双边条约，它为社会保障国际合作的进一步发展奠定了基础。
由此可见，社会保障国际合作的萌芽阶段主要表现为各国立法的相互借鉴和相互影响。其次，邻近国家政府间的双边合作在这一阶段的国际合作中占主体地位。再次，合作范围仅限于对跨国劳动者的保护。尽管合作水平并不高，但不应否认，正是由于各国间开始相互吸收各自在社会保障制度建立和完善方面的有益做法并进行协调，才会有今天全球社会的逐步普及；而且正是基于对各国比较优势的深刻认识，才会有20世纪社会保障国际合作的发展和成熟。
（二）发展期
这一时期的时间跨度为1918年至第二次世界大战。这一时期在社会保障的国际合作方面的显著特点是：社会保障在更大范围的传播以及社会保障国际组织的诞生。第一次世界大战后，国家间社会保障的相互影响和传递，已决非仅限于欧洲，其普及之势继续向其他各大洲推及，从拉美到非洲，再到亚洲。其中，美国1935年出台的《社会保障法》，在社会保障立法史上具有划时代的历史意义，它是世界上第一部对社会保障进行全面系统规范的法律，其内容涉及社会保险、社会福利和社会救助等。自此开始，西方国家纷纷对原有社会保障立法进行补充和修订。
另一方面，根据《凡尔赛和约》建立起的国际劳工组织，更是为社会保障的国际合作提供了绝佳的活动舞台。除了促进各国立法和交流以外，国际劳工组织还对移民工人的保障给予了特别的关注，并通过劳工大会制定了一系列专为保护外国人和移民工人的公约，如1925年《平等待遇（工伤事故）公约》，1935年《维护移民就业公约（修正）》。此外，1927年成立于比利时布鲁塞尔的国际疾病保险基金会和共济会，作为一个非官方的国际学术组织，主要通过在国际范围内的技术与管理经验交流，促进了世界各国社会保障事业的发展与合作。
（三）成熟期
这一时期是从第二次世界大战结束后至今。二战以后，推进社会保障的发展和完善已成为各国的共识，社会保障作为共同的公共政策已被各国所普遍重视。随着西方“福利国家”的建成和社会主义国家新型社会保障模式的出现，社会保障制度在大多数国家已逐步完善，社会保障的理论体系也日趋成熟，建立全球范围内完善的社会保障体系已成为各国共同追求目标。与此同时，社会保障作为全体公民得到法律保护的、理应享有的权利，这一观点已得到世界上大多数国家的公认。比如，1948年发表的《世界人权宣言》在其第22条中规定了社会保障的权利，并把过去的市民权延伸到国际公认的生存权境界。正是在这种国际背景下，联合国主管劳动和社会事务的专门机构——国际劳工组织，在总结过去有关社会保障立法的基础上，于1952年制定了《社会保障最低标准公约》，对退休待遇、疾病津贴、医疗护理、失业救济、工伤补偿、残疾津贴、子女补助、死亡补助以及定期支付应遵守的最低标准，一一作出了明文规定。该公约已成为社会保障国际合作发展的里程碑。
这一阶段社会保障国际合作的另一个显著特征是，地区性的合作发展迅速。其具体成果有：1950年签署的以航行于莱茵河的船员为对象的社会保障条约，1957年以欧洲铁路、公路、航空运输劳动者为对象的欧洲水陆运输国际社会保障条约，以及同年的以欧洲煤钢共同体加入国移民劳动者为对象的社会保障条约。另外，拉美和非洲在社会保障的国际合作方面也取得了丰硕的成果。非洲共同组织在1971年签署了《社会保障一般条约》，而中北美地区国家也形成了《社会保障多国条约》。更为重要的是，在这些合作成果中，已将一些社会保障国际合作的重大原则具体化了。比如，欧洲共同体于1971年制定的《社会保障适用规定》，调整对象是共同体成员国所有迁徙的各国劳动者及其家属，这样就把内外劳动者平等的原则具体化了。所有这一切都说明，社会保障的国际合作已渐入佳境，其广泛的成果使越来越多的人们享受到切实的保障。
二
历经一百多年的发展，特别是随着第二次世界大战后广大发展中国家的积极加入，当今世界已经形成一些对社会保障国际合作各个领域均具有指导意义、并构成社会保障国际合作基础的法律原则。
（一）主权平等原则
主权平等原则是在社会保障国际合作领域内对国家主权原则这一国际法准则的切实维护和贯彻。在这一原则的指导下，任何一种社会保障的国际合作都必须在相互尊重国家主权、互不干涉内政、平等友好相待的原则基础上进行，任何一国都不应因参与社会保障的国际合作而遭受政治、经济和其他任何形式的胁迫，以致不能ziyou充分地享受其不容剥夺的主权。更不容许任何一国以这种国际合作为借口，侵犯他国主权、干涉别国内政。
（二）人道主义原则
社会保障国际合作的基本宗旨就是要在全世界的不同地区、不同国家、不同社会成员之间，实现人类自身应有的生存权和发展权，并且正是通过人类成员之间在互助共济、人人为我、我为人人的基础上形成的合力，来抵御和消除危害人类生存发展的贫困、病残、失业。这一国际合作的伦理基础是人本思想，其发展和演变的始终都贯彻着人道主义的原则。以保障人类的基本生活为宗旨、以人道主义为基础和原则，同时也就决定了社会保障可以超越国家的政治制度、意识形态的差异而展开国际合作。这里必须注意杜绝两种不正确的做法：其一，把国际合作同所谓“人权”、minzhu”挂钩，在合作中附加一系列政治条件。其二，囿于社会制度或意识形态的差异而裹足不前，画地为牢。这些做法毫无疑问背离了人道主义精神，不利于人类团结和进步，必然为历史所摒弃。
（三）合作与发展原则
“国际合作以谋发展是所有国家的一致目标和共同义务，每个国家都应对发展中国家的努力给予合作，提供有利的外界条件，给予符合其发展需要和发展目标的积极协助，要严格尊重各国的主权平等，不附带任何有损它们主权的条件，以加速它们的经济和社会发展。”【2】社会保障的国际合作同样不能例外，它必须有助于世界经济的发展、有助于社会的全面进步。而要促进各国的经济发展，首先必须促进发展中国家的经济发展。发展中国家囿于历史原因和现实条件的制约，经济发展水平较低，其发展的要求与社会保障的目标既相互联系又互为矛盾。因此，社会保障的国际合作必须在提供条件帮助发展中国家实现发展的同时，逐步提高发展中国家的社会保障水平。这尤其表现在社会保障国际合作的具体运作中，应允许发展中国家摸索和选择适合自己国情的保障模式、发展进程，等等。
三
从社会保障国际合作的途径来看，主要有三种：
（一）国际立法
在很大程度上，国际立法是社会保障国际合作的主要形式。它是通过双边或多边的协商和协调，制定出有关社会保障的基础原则、一般标准和共同行动纲领，并以国际条约的形式来约束条约的签署国。最早以国际条约形式实施社会保障国际合作的，当数1904年在德意、瑞（士）意、法意等国之间分别签定的、以意大利的移民劳动者为保障对象的三个双边条约。在地区性的国际条约中，比较典型的是1955年丹麦、芬兰、挪威、冰岛、瑞典签定的《北欧五国社会保障公约》、1971年欧洲共同体制定的《社会保障适用规定》。至于在国际立法中影响最大的，则属国际劳工组织【3】所倡导制定的一系列关于社会保障的国际公约。
因长期与失业和贫困作斗争并作出贡献而获得1962年诺贝尔和平奖的国际劳工组织，从它成立之日起，就致力于社会保障国际合作、创制有关共同标准的工作。1920年，在其召开的第二届总会上，签定了《失业补偿公约》，并建议签字国建立失业保障制度。此后，国际劳工组织又牵头组织有关国家相继签署了《劳动者补偿公约》（1925年）、医疗保险公约》（1927年）、《养老保险公约》（1933年）、《残疾保险公约》（1933年）、遗属保险公约》（1933年）、《移民年金权保有公约》（1935年）等国际文件，这些文件的出台，标志着二战之前有关社会保障领域的国际立法已具雏形。
第二次世界大战之后，社会保障的国际立法出现了新的高潮。在国际劳工组织所创立的大量国际立法文件中，最值得我们关注的权威立法是1952年签署的《社会保障最低标准公约》（第102号公约）。其重大意义在于：其一，它通过确立社会保障的国际基准，促进了社会保障体系的整合，从而以国际立法的方式正式确立了社会保障的独特地位。其二，它是近半个世纪以来社会保障制度形成发展的经验总结，是对社会保障历史、现状和未来发展的综合体现。
《社会保障最低标准公约》的主要内容是：
1、保障项目。《公约》规定了九个方面的保障内容：医疗、疾病津贴、失业津贴、老龄津贴、工伤津贴、家庭津贴、生育津贴、残废津贴、遗属津贴。缔约国必须履行这九项中的三项以上，而且，所选择的项目中必须至少包括失业、老龄、工伤、残废、遗属中的一项。
2、适用范围。一般情况下，社会保障的适用范围应该不低于规定类别全体雇员的百分之五十。特殊项目中，如医疗给付人口必须至少达到全体居民的百分之五十。此外，《公约》还确立了本国人和非本国人社会保障待遇平等的原则，即在缔约国居住的非缔约国居民，应享有与缔约国居民同等的待遇。
3、支付条件。规定了以一定限度的筹资、就业期和居住期为内容的条件。
另外，《公约》还规定了支付标准，特别是专章规定了定期支付应遵循的标准。正是《公约》以其统一规定的最低基准即基本性和广泛性，获得了相当多国家的认可，尤其是发展中国家。同时，由于上述标准并不适合发达国家，因此，国际劳工组织也在《社会保障最低标准公约》的基础上积极地制定了各个保障项目的分类公约，这些新公约不仅提高了社会保障的国际水准，而且事实上成为其最高标准。
《社会保障最低标准公约》的实施，掀起了新一轮社会保障国际立法的高潮，诸如《工伤灾害》（1964年）、残疾、养老及遗属给付》（1967年）、《医疗及伤病给付》（1969年）、失业给付》（1987年）等公约均以新的面目出现。这不仅使社会保障的国际标准有了很大提高，更主要的是这些修订后的公约促使其缔约国大幅度修订了以前的国内立法，制定和实施了新的社会保障政策，由此使这些国家从整体上改善了其国内的社会保障水平。
（二）跨国问题的协调解决
社会保障国际合作的另一个重要途径是协调解决跨国问题，即不同的国家之间、国家与国际组织之间就涉及两国间或多国间利益的社会保障问题展开协商、达成协议、确定各方的权利义务、采取行动，以求在最大程度上解决问题。其中，比较典型的是对移民和越境工人社会保障的国际协调。
随着跨国交往的日益频繁，移民和越境工人也呈日渐增加的态势，这对各国的社会保障制度和保障体系提出了一系列问题，如由谁来为移民提供社会保障待遇，是移出国还是移入国？如果是移出国，那么，移民和越境工人如何缴纳其应付的社会保障费？如果是移入国，如何确定移民和越境工人的保障资格？这些问题如果解决不好，就可能使移民和越境工人无法得到有效的社会保障，处于极为不利的地位。尽管各国都可能面临上述难题，然而单靠一国的力量，却无法彻底解决。国际合作成为必然的选择。
实际上最早从双边角度保护移民工人的协调行动，可以追溯到1904年德意、瑞意、法意等国之间分别签定的三个双边条约。尔后，在有关国际组织的积极推动下，就移民和越境工人社会保障的国际合作取得了很大的发展，其具体的措施主要是：
1、确立平等待遇原则。即以国际条约的形式，使缔约国承担保证移民和越境工人在社会保障方面享受平等待遇的义务。这既包括移民和越境工人与本国工人在社会保障上享有同等的权利和承担同等的义务，也包括本国对于来自任何国籍的移民工人均采取同等待遇。这一原则集中体现在国际劳工组织于1962，年制定的《社会保障平等待遇公约》之中。制定这一原则曾是双边和多边文件的重大目标和重大功绩之一，也是国际劳工组织为所有非本国人（外国人、难民、无国籍人）普遍提出的一个重要原则。【4】
2、维护移民和越境工人的既得权利。即由移出国和移入国达成双边的或者是多边的协议，保证移民和越境工人在移出国已经享有的社会保障待遇，不因其越境活动而受到损害或丧失；并且，明确由移出国或移入国来负责支付其已经享有的保障待遇。从平等观点看，这一原则的重要性不亚于平等待遇的原则，它是平等待遇原则合乎逻辑的补充。它不仅保证了工人的合法权利，而且保证象给予已经留在国内的工人那种同等的有效的权利。【5】
3、维护移民和越境工人将要获得的权利。这主要是通过确认移民和越境工人在迁移前对社会保障已尽的义务来保障其权利。如果不确认其已尽的义务，将使他们因为迁移而失去已尽义务的记录，以致于得不到应有的保护。此外，还通过采取缔结国际公约的办法，约束缔约国修订国内立法，对移民和越境工人实施切实的社会保障。
（三）国际援助
这主要是通过提供资金和物资，对特定国家和地区的困难进行援助。进入20世纪以来，在国际组织特别是联合国有关机构的长期安排下，国际援助正朝着制度化、规范化的方向发展。这尤其表现在救灾援助之中。
1、国际组织通过成员国的捐献和其他渠道筹集资金，建立专门基金，以备救灾之需。如联合国救灾基金、联合国发展基金、国际难民救助金，等等。
2、确立国际救灾援助的人道主义原则，明确它是超越政治制度、意识形态和宗教信仰分歧的人类互助活动，决不应该附加任何政治、经济或其他条件。
3、逐步形成国际救灾援助的安排方式。当联合国救灾署或外国政府提供援助时，通常由受灾国政府及其主管机构安排救灾物资的发放；当非政府组织或民间组织提供援助时，由受灾地区地方政府或同类组织安排救灾物资的分发；当民间慈善机构提供援助时，一般由其直接派出人员到灾区发放救灾物资。另外，对专门机构的援助，例如联合国，还规定了非常详细的申请程序。
应当说，国际社会保障合作的范围十分广泛，内容丰富，除了上述项目以外，还包括信息交流、技术合作、人员培训，等等。