关于铁路保价运输赔偿问题法律适用冲突解析
铁道部规章与最高法院司法解释对铁路保价运输赔偿问题的规定存在冲突，在理论和实践中产生极大困扰。笔者结合审判实践，试做以下系统解析。
一、冲突焦点
关于铁路保价运输赔偿问题，《中华人民共和国铁路法》（以下简称《铁路法》）第17条第1款（1）项规定：“托运人或者旅客根据自愿申请办理保价运输的，按照实际损失赔偿。但最高不超过保价额。”这是我国法律关于铁路保价运输赔偿唯一的规范条款。
铁道部1991年3月26日发布的《铁路货物保价运输办法》（以下简称《办法》）是以《铁路法》上述条款作为基本依据的。该《办法》第10条规定：“保价运输的货物发生损失时，按照实际损失赔偿。但最高不超过保价额。一部分损失时，则按损失货物占全批货物的比例乘以保价金额赔偿。”该条款是铁道部以规章形式对《铁路法》关于保价运输赔偿原则规定的具体化。
最高人民法院1994年10月27日发布的《关于审理铁路运输损害赔偿若干问题的解释》（以下简称《解释》）第3条规定：“铁路法第十七条第一款（一）项中规定的‘按照实际损失赔偿，但最高不超过保价额。’是指保价运输的货物，包裹、行李在运输中发生损失，无论托运人在办理保价运输时，保价额是否与货物、包裹、行李的实际价值相符，均应在保价额内按照损失部分的实际价值赔偿，实际损失超过保价额的部分不予赔偿。”这是我国司法机关对适用《铁路法》第17条第1款（1）项的权威解释。
《铁路法》第17条第1款（1）项是对铁路保价运输赔偿原则的总体概括。来自于部门规章的《办法》和最高院有关司法解释都是对该条款的深入阐明和具体释义。
以保价金额与货物实际价值的比较作为衡量标准，保价运输可分为三种：足额保价、超额保价和不足额保价。显而易见，足额保价是保价运输立法设计的标准模式，损失以实际价值为准加以赔偿；超额保价，则由于货物实际价值的损失必然在保价额度以内，适用实际损失赔偿是合理而稳妥的。对以上两种形式，《办法》和《解释》的规定含义是一致的。
《办法》与《解释》中相关规定之间冲突的焦点，集中在关于不足额保价运输赔偿问题上，其核心分歧是不足额保价运输货物损失后计算赔偿额的方法。对《办法》而言，不足额保价视为货物实际价格变动，部分损失要“按损失货物占全批货物的比例乘以保价金额赔偿。”就《解释》来说，不足额保价与否都要“在保价额内按照损失部分的实际价值赔偿，实际损失超过保价额的部分不予赔偿。”其只强调以不足额保价的金额为赔偿上限，进而言之，《解释》表明：不足额保价的金额并不影响对损失货物赔偿时的实际价格。即不需要按比例分摊保价金额的比照尺度。
二、冲突比较
《办法》与《解释》规定在不足额保价运输赔偿额计算方法上的差异，仅仅是两者条款上冲突的表征，而冲突的内在因素则有待归纳比较。
第一、从规范制定主体及效力上看，《办法》是部门规章，其制定规范主体是国家最高行政机关所属部委。该规范是根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，制定的行政规章。《解释》作为对审判工作具体应用法律问题的解释文件①，其制定规范主体是最高人民法院。司法解释权是行使司法权的当然手段。宪法赋予法院司法权时，也就必须同时赋予法院司法解释权。所以，有学者将司法解释比喻为案件事实和法律适用的桥梁和粘合剂②，从司法解释在审判适用中的权威地位上讲，丝毫也不为过。可以说，最高法院的司法解释在司法实践意义上与国家法律具有相同的效力。显而易见，《办法》作为一种部门行政规章，属于法的渊源范畴中附属于行政法规之下位级较低的规范。《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第71条第2款规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”《立法法》第79条第1款规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”《立法法》第82条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”因此，《办法》的规范效力更倾向于局限在铁道部法定权限内开展的保价运输业务中产生和执行，且不能违背《铁路法》等国家法律法规。可见，《办法》作为部门规章的效力与《解释》实在不可同日而语。
第二、从制定目的及对象上看，铁道部制定的《办法》是依据《铁路法》关于保价运输赔偿的原则性规定，针对铁路企业具体而广泛的保价运输业务需要而形成的。它进一步明确了保价运输业务的受理、承运、交付和承赔等环节的具体形式和要求。制定目的是希望通过依法规范保价运输业务规程，在更好地为广大托运人或者旅客提供优质服务的同时，实现运输效益的最大化。由于制定主体与目的限制，它效力所及对象主要是铁路企业及托运人和旅客。一方面其囿于铁路企业相应利益而极易缺乏国家法律宏观的立法性思考。譬如，《办法》第6条的规定与本文论述的保价运输赔偿问题是相辅相成的。该条规定：“按保价运输办理的货物，应全批保价，不得只保其中一部分。……”事实上，托运人或者旅客不仅会受到各自经济条件的限制，而且客观上全批货物各部分的重要程度、价值分布也不可能完全均衡，所以，一直以来，托运人和旅客始终对《办法》第6条规定的科学性表示困惑，对实行部分货物保价或者说不足额保价运输方式的需求和呼声也是强烈的。问题的症结在于，铁路企业的部门利益在制定规章时应当放到什么位置。如果站在部门利益的角度看，来源于业务的经济指向和内部的整体均衡也使其具有相应的合理性，但不可否认，这种规章的创制与社会主义法的创制要坚持实事求是，一切从实际出发的基本原则是相违背的。从而无法避免实际工作中不足额保价情况的大量存在。另一方面部门规章在司法适用上只具有参照价值。根据最高人民法院《关于人民法院制作法律文书如何引用法律规范性文件的批复》法研复[1986]31号规定：“国务院各部委发布的命令、批示和规章，各县、市人民代表大会通过和发布的决定、决议…，凡与宪法、法律、行政法规不相抵触的，可在办案时参照执行，但不要引用。……。”从字面上理解，所谓参照，即参考并仿照（方法、经验等）③。
笔者认为，其着眼的主旨是在执行国家法律法规的基础上，对规章中所实行的处理具体事务的合理并不违反上位法规定的方法和规则可加以选择性的适用。司法机关对规章的适用与否，以不违反上位法为必要条件。即使规章的适用与上位法的规则不相抵触，根据个案的具体情况，司法机关对部门规章的参照执行仍具有一定的弹性④。《立法法》第87条规定，规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的，由有关机关依法定权限予以改变或者撤销。由此可以得出的结论是：部门规章除对上位法具有司法适用上的依赖性以外，甚至关系规范自身存在意义的被改变或者撤销的法定条件也极具不稳定性。然而，《解释》的制定目的则是着力于宏观层面的平衡，从法理原则阐发客观实际出发，对《铁路法》相关条款立法本意予以明示，意在引导司法实践对保价运输赔偿法律的正确适用。其既能在司法适用角度对同类案件事实起到普遍的拘束力，又将能动地发挥法院和法官的职能，把运用法理与考察实践结合起来，通过司法解释适度引导立法纠偏，确保司法公正。这种已趋成型的准立法规范⑤，其效力价值和适用对象范围已远远超出《办法》的局限性。
第三、从赔偿适用原则和范围上看，《办法》和《解释》冲突最关键的内在因素是迥然相异的赔偿适用原则。《办法》规定的主旨是托运人或者旅客要对其在保价合同订立时声明的保价金额负责，如果存在保价金额不足的虚报现象，就应适用民法的过错原则，从赔偿额度计算方法上以保价金额为实际价值加以比例分摊，促使赔偿范围额度缩小，托运人或者旅客要为其不足额保价的虚报过错付出相应代价。相对来说，《解释》在客观上肯定了不足额保价现象普遍存在的现实，以不足额保价金额为赔偿上限，正是在一定程度上体现保价合同中声明价格的法律意义。在保价额度内兼采以实际损失赔偿的方针，从而不做按比例分摊计算，这明显是倾向于适用市场经济条件下要求保护当事人中弱者利益的原则。从民事主体地位上讲，铁路货物保价运输合同的双方当事人即：托运人或者旅客与铁路企业处于平等的法律层面，但不容讳言，面对铁路企业这样的国有垄断行业，托运人或者旅客正当利益的保护以及合法权利的主张，仍旧无法回避来源于铁路企业现实“强势”的负面影响。为有效遵行自愿、公平等民商事活动的基本原则，《解释》完全有必要释明《铁路法》相关条款的内涵，使铁路企业赔偿额度计算方法和范围更趋均衡，从而在赔偿责任承担程度方面保护处于弱势的托运人或者旅客的合法利益。
三、审判适用中的问题
笔者在实践中感到，对铁路保价运输赔偿案件的审判适用存在以下三个问题。
1、法院在适用上呈现混乱和盲从。《办法》与《解释》在保价运输赔偿方面的显著差异，致使很多托运人或者旅客在接受铁路企业赔偿后再向铁路运输法院起诉索赔两者差额。近几年，全国各地的铁路专门法院受理此类案件日趋增多，但是究竟适用《解释》还是参照《办法》，莫衷一是，各自为政，十分混乱。各个铁路中级法院对此类案件的法律适用问题也是各执一端。如笔者所在法院98年受理一起铁路货物不足额保价运输赔偿案件，当时借鉴南方某铁路运输法院具有相同案情并经上诉审维持原判的案例，参照《办法》加以判决，但在二审被依法改判。
2、容易助长铁路部门保护主义。铁路专门法院与铁路企业存在千丝万缕的联系，在法律适用上，不能完全排除个别法院存在“感情用事”的可能性。特别是现在《办法》和《解释》存在明显冲突，各地铁路专门法院判决差异纷呈的情况，为极少数法院倾向性地参照《办法》裁决保价运输赔偿案件，无原则地偏袒铁路企业利益开了方便之门。
3、削弱了法院裁决的教育引导功能。法院裁决不仅仅具有解决本诉问题的功能，更具价值的是教育引导社会行为，牵动修正不良规则，使其纳入符合法治的轨道。当前，各地铁路法院裁判保价运输赔偿案件的现状令人忧虑。一方面法院在规范存在冲突的情况下必须进行不无外界干扰的适用抉择，另一方面即使法院适用效力较具权威意义的《解释》，也不能因此令《办法》能有所更改。铁路企业保价运输承赔业务仍旧按照《办法》进行操作，规范冲突还在大量重复“生产”同样的诉讼。
四、解决冲突的几点意见
正如前所述理由，笔者无论从理论上还是在审判实践中，都更认同适用《解释》的意见。综上，《办法》与《解释》关于铁路保价运输赔偿问题的规范冲突贻害于法律统一和司法公正，必须加以重新规制。笔者试提出以下解决冲突的方案。
1、修改《铁路法》关于保价运输赔偿的规定。立法机关要掌握并正视现行《铁路法》部分规范条款过于粗放、滞后实践、执行混乱的现状，广泛深入地开展调研，积累和收集各方面的意见，积极筹备修改的前期工作。在今后具体修改过程中，可以综合考虑将《解释》中的准立法释义直接吸纳为立法条款，加以明确。
2、对《办法》重新修订。要严格执行《立法法》有关规定，修正以铁路企业利益为基础的规范本位，恢复并强化立法的宏观性思考，坚持实事求是，一切从实际出发的立法原则，将修订《办法》的具体规范内涵，向《铁路法》及《解释》的赔偿原则靠拢，主动解决自身规范中的缺陷与法律之冲突。
3、建议铁道部政策法规司全面实施铁道部规章清理工作。《立法法》已于2000年7月1日施行，我国各级立法工作进入有法可依，全面规范时期。笔者发现，在铁道部规章中，类似《办法》这样与现存最高法院司法解释，甚至于国家法律法规等上位法源相冲突以及不适应入世要求的情况不在少数，这既违背《立法法》的规定，影响部门规章的合法性和执行效力，又极大的阻碍着依法治路的正常有序推进。因此，建议铁道部政策法规司在认真贯彻执行《立法法》的同时，及时向部领导汇报反映相关情况，以期能在近一阶段投入人力，物力，智力对铁道部规章开展一次全面清理。该废止的依法废止；该撤销的依法撤销；该修改的，对条件成熟的，应依法申报并及时集中力量开展工作，对短期内理顺还存在很多实际问题和困难的，要制定修订计划，纳入工作日程。从而保证部门规章的合法性和司法适用说服力。
参考文献：
①全国人民代表大会常务委员会《关于加强法律解释工作的决议》[Z]
②⑤国家法官学院学报2000年第7期《法律适用》乔燕《司法解释体制：改革与重新定位》[J]董暤《司法解释论》[M]
③商务印书馆出版：《现代汉语词典》（修订本）[M]
④中国法学会刊物：2000年第1期《中国法学》沈荣华《关于地方政府规章的若干思考》[J]
通辽铁路运输法院·李钢