论检察体制改革（下）

　　内容提要：检察体制改革是社会主义司法体制改革的一个重要环节。本文针对当前在一定范围内存在的惩治腐败不力、司法不公、人权保障机制不健全等人民群众反映强烈的问题，围绕强化检察机关的法律监督职能，从制度上保障检察机关依法独立、公正地行使检察权，促进公正司法和严格执法，保障公民和法人的合法权益，保障社会的安宁和秩序，保障在全社会实现公平和正义，系统地提出并论证了检察体制改革的思路、方案和设想。

　　三、关于检察机关对民事行政诉讼的法律监督

　　根据《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的规定，人民检察院有权对民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督。基于此，各级人民检察院设立了民事行政检察机构，依法办理了一批民事、行政抗诉案件，在维护和促进司法公正、保障公民和法人行使申诉权等方面发挥了重要作用。近年来，全国法院审结的各类案件中，民事、行政案件占90%左右，社会各界对裁判不公的反映也主要集中在民事、行政诉讼领域。笔者认为，根据党的十六大精神，有必要进一步加强对民事、行政诉讼的监督，其中一个重要方面，就是要完善和加强检察机关对民事、行政诉讼的法律监督。

　　（一）加强民事行政诉讼检察监督的必要性

　　《民事诉讼法》第14条《行政诉讼法》第10条规定的民事、行政诉讼中的检察监督原则，是基于人民检察院的法律监督职能，为保证民事案件公正审判和行政诉讼依法进行而确立的。现行民事诉讼法和行政诉讼法规定的检察监督手段，主要是人民检察院认为人民法院所作的生效裁判确有错误，有权按审判监督程序提出抗诉。近年来，学术界和司法实际部门就完善民事、行政诉讼监督制度提出了不少好的建议。也有人认为民事抗诉制度存在一系列消极作用，主张从根本上废除这一制度。还有的建议取消审判机关和检察机关启动再审程序的规定，实行由当事人申请再审或者三审终审[11]。由于民事抗诉是法律规定的检察机关对民事、行政裁判进行监督的唯一方式，因而取消检察机关的抗诉，也就意味着取消检察机关对民事、行政裁判的法律监督。笔者认为，对现行法律确立的检察监督制度要一分为二地评价，既要看到这一制度还不尽科学，相关立法还不够完善，也要看到它对于促进审判权的正确行使，保障公民和法人的合法权益发挥着重要的积极作用。片面强调这一制度的缺陷，夸大它的消极一面，不是马克思主义的科学态度，也不符合司法工作实际。无论从实践还是理论的角度分析，都应该在坚持这一制度合理内容的基础上加以改革和完善。

　　1、裁判不公问题突出的现状，决定了对民事、行政诉讼加强外部监督的必要性和重要性。“不受监督的权力必然产生腐败”，审判权也不例外。当前，人民群众对司法工作反映最强烈、最突出的就是民事审判中的裁判不公问题。一些同志主张通过提高法官素质，强化法官职业自律，完善上下级法院的审级监督等方式来解决问题。笔者认为，不论审判程序如何完善，仅靠法官自律和法院内部监督是难以保证审判公正的。实践中，相当一部分错案是一些法官不遵守职业道德、故意违背事实和法律，甚至收受贿赂、徇私舞弊、枉法裁判造成的，许多错案经过两审乃至多次审理仍得不到改判，说明法院内部制约、上下级法院之间监督的作用都具有相当的局限性，外部监督必不可少。

　　2、检察机关对民事、行政裁判的监督，对于维护司法公正是必要和有效的。现代民事、行政诉讼的专业技术性很强，对民事、行政诉讼活动的监督也需要由专门的机关和专门的人员来进行。由检察机关对民事行政诉讼进行专门的监督，既符合检察机关的性质和职能，也是增强监督效力的重要保障。据统计，1997年至2002年，人民法院共再审审结民事抗诉案件42308件，其中以改判、调解、撤销原判发回重审等方式变更原裁判的共33075件，占全部再审民事抗诉案件的78%。[12]这一数字说明，检察机关的法律监督对于维护司法公正、保障公民和法人的合法权益具有积极的作用。虽然审判工作还要接受人大监督、群众监督、舆论监督以及其他形式的监督，但这些监督不具有专门性，且对个案没有法律效力。因此，完善和加强检察机关对民事、行政诉讼活动的监督，是贯彻党的十六大关于加强对司法工作进行监督的精神、保障司法公正的必然要求。

　　3、检察机关受理民事、行政申诉案件，是对民事、行政诉讼进行监督所必需的。如果检察机关不能受理民事申诉案件，仅赋予当事人向人民法院申请再审的权利，就不能有效地保障审判公正。当事人向人民法院申请再审的权利不论如何扩大，都不可能具有启动再审的当然法律效力，是否再审仍然必须由法院决定。而法院出于种种考虑，往往对再审程序的启动进行限制。在长期的实践中，检察机关受理的民事、行政申诉案件，绝大多数是当事人向法院申诉不果才向检察机关申诉的，检察机关的抗诉已成为当事人获得权利救济的重要渠道。取消检察机关对民事、行政裁判的监督权，将使相当一部分民事、行政错案实际上丧失被纠正的可能。

　　4、实践证明，民事抗诉制度的基本内容是合理的。纵观近年来批评民事抗诉制度的一些主要观点，往往带有比较明显的片面性。一是认为国家公权力对私权不应干预，抗诉破坏了民事诉讼当事人平等原则，损害了诉讼结构的平衡。笔者认为，民事纠纷虽然是平等主体之间财产关系和人身关系的争议，但当事人提起诉讼本身就是要求国家公权力对民事纠纷进行强制性干预，人民法院的审判活动也体现了国家公权力的直接介入。因此，所谓国家公权力对私权不应干预的观点是不能成立的。在裁判明显不公的情况下，当事人的权利因审判权的错误行使而受到侵害，这才使法律监督权的介入成为必要。检察机关之所以提出抗诉，并不是站在当事人一方反对另一方，而是出于维护司法公正，在一方当事人的诉讼权利或实体权利受到侵犯，诉讼中的平等地位和权利没有依法得到审判机关保障的前提下，启动再审程序，促使当事人的平等地位和权利依法得到保障。从这个角度看，民事抗诉起到了使失去平衡的诉讼结构恢复平衡的作用。法律规定抗诉制度的目的是为了监督和保障人民法院依法公正行使审判权，检察机关针对具体案件行使抗诉权的结果可能有利于一方当事人，但不能由此认为检察机关代表一方当事人的利益，正如不能因为民事裁判客观上对一方当事人有利，就认为法院代表一方当事人利益一样。检察机关的抗诉，始终针对的是人民法院民事审判活动的合法性。

　　二是认为抗诉将中止生效裁判的效力，从而损害了裁判的既判力和稳定性。笔者认为，维护裁判的既判力和稳定性是必要的，但就每一个具体裁判而言，既判力和稳定性都不应该绝对化。对于一个明显错误的裁判，如果不及时中止其效力，只会扩大对当事人合法权益的损害，有时这种损害是无法弥补的。“一项生效裁判，我们之所以应当尊重其既判效力，那是因为这项裁判是公正的，即无论程序方面还是实体方面，皆是公正的。反之，对那些缺乏司法公正的生效裁判，强求服从其所谓的既判效力，而且以维护司法权威为借口，这只能适得其反，最终只会损害司法权威。”[13]因此，我们不能片面地强调裁判的既判力和稳定性，放任裁判错误而不纠正，走向“有错不纠”的极端。

　　三是认为民事裁判认定事实和适用法律具有不确定性，民事抗诉违反这一诉讼原理，陷入了一个案件只有唯一正确答案的错误理念。笔者认为，尽管一些民事案件并非只有一个公正、合理的解决方式，某些案件的事实囿于客观因素可能一时查不清，但不能夸大人类认识能力的相对性和民事诉讼的特殊性，不能认为是与非、对与错、合法与违法的界限无法区分，也不能认为民事裁判公正与否没有一个明确的判断标准，否则，第二审程序也就没有存在的必要了。检察机关提出民事抗诉，并不是追求惟一正确的裁判，而是要监督纠正那些确有明显错误的裁判。以民事裁判认定事实和适用法律具有不确定性为理由，否定对错误民事裁判予以抗诉和纠正的必要性，实质上是主张不可知论，以认识的局限性来否定人对事物的认识能力，违背了实事求是的思想路线。

　　四是认为审判独立本身隐含着司法公正，检察机关的抗诉会损害审判独立，影响法院作出公正裁判。笔者认为，审判独立是实现审判公正的一个必要条件，但仅有审判独立并不必然带来裁判公正，审判独立也不能被绝对化。事实上，检察机关的抗诉只具有启动再审程序的效力，案件的实体问题仍需要由法院裁判。抗诉制度的设计体现了国家公权力之间的制约关系，这种监督针对的是裁判不公问题，从根本上看，有利于促进人民法院公正裁判，也有利于提高法官队伍的整体素质和执法水平。

　　五是认为抗诉降低了诉讼效率，提高了诉讼成本，浪费了司法资源。笔者认为，目前司法工作中确实存在效率低下的问题，但损害司法效率的原因是多方面的。如果说民事案件的再审降低了诉讼效率，其主要原因亦在于法院自身。现代司法应当兼顾公正和效率，司法工作不能不讲效率，但离开了公正，效率再高也是没有意义的。此外，不公正的裁判不但不能及时解决纠纷，反而会导致当事人缠诉不止，诱发反社会的情绪和行为，既浪费司法资源，也影响社会稳定。因此，司法工作应当坚持公正为先、兼顾效率，决不能盲目追求效率。对裁判提出抗诉，案件必须再审，当然影响效率，但对严重损害公民、法人合法权益的错误裁判，如果为追求高效而概不纠正，何谈公平和正义？如果因为抗诉制度降低诉讼效率就要取消，那么以同样道理，整个再审制度似乎亦应取消，这显然是违背诉讼规律的。

　　六是认为民事抗诉制度无视当事人对权利的自由处分权，违背了当事人处分原则。笔者认为，检察机关通过抗诉启动再审程序与当事人自由处分权利的原则并不矛盾，抗诉既不影响当事人处分其实体权利，也不影响其处分诉讼权利。早在1991年，最高检察院就作出司法解释，要求各级检察院把行使民事抗诉权与保障当事人申诉权有机结合起来[14]。实践中，对于不涉及国家利益和社会公共利益的民事裁判，即使确有错误，只要当事人没有申诉，检察机关一般不依职权提出抗诉；几乎所有的民事抗诉决定都是依据当事人的申诉作出的，不存在破坏当事人自由处分原则的问题。

　　七是认为民事抗诉体现了对法院的不信任，不利于树立审判权威。笔者认为，审判的权威并不能因其终局性而自然产生，必须建立在审判公正的基础上。司法公正是司法权威的首要前提，脱离公正的权威是没有生命力的。检察机关通过抗诉监督纠正错误裁判，可以增强法官的责任感，促使法官正确行使审判权，不断提高审判质量，从根本上有利于提高法院的审判权威和公信力。此外，要树立审判权威，提高审判信誉，关键在于人民法院不断改进审判工作，克服司法不公，提高审判质量；否定法律监督，允许不公正的裁判大量存在，不仅无法树立审判权威，而且损害法制尊严。

　　综上所述，笔者认为，在司法体制改革中，应当按照党的十六大报告加强对司法活动监督的原则要求，加强检察机关对民事行政诉讼的法律监督，改革和完善民事行政抗诉制度乃至整个再审制度，使其在具体设计上更加符合诉讼规律和法理，更加具有可操作性。

　　（二）完善民事、行政抗诉制度

　　当前，检察机关的民事、行政诉讼监督工作面临不少困难和问题，主要是由于相关法律规定过于笼统，现有的一些规定不够科学，一方面导致检、法之间在法律监督的范围、程序、方式等方面长期存在较大分歧，检察机关的法律监督得不到应有的配合，甚至在某些方面受到不合理的限制[15]，职能作用未能充分发挥，监督效果不够理想；另一方面，造成检察机关的执法不够统一，工作不够规范，一定程度上也存在监督不当、抗诉质量不高等问题。建议通过修改法律，完善人民检察院对民事行政诉讼活动实施法律监督和人民法院办理再审案件的具体程序：

　　1、完善检察机关的监督手段，规范人民法院审理再审案件的程序，减少和避免检、法两家不必要的分歧和冲突。（1）明确规定检察机关抗诉的案件，应当由抗诉机关的同级人民法院进行再审，不得不经审理直接交由下级法院审理[16]。目前，由于法律规定不明确，最高人民法院的有关批复又放任接受抗诉的人民法院将抗诉案件发回原审法院审理[17]，导致各级法院在实践中将绝大多数抗诉案件交给原审人民法院审理，这种做法不利于纠正违法裁判。（2）明确规定人民检察院有权调阅原审人民法院卷宗。人民法院的审判卷宗记载了诉讼活动特别是案件审理的具体情况。检察机关要对民事、行政诉讼活动进行监督，必须通过审阅人民法院卷宗了解诉讼过程和审理情况，否则监督就无法进行。根据法律规定，只有上级检察院有权对下级法院的裁判按审判监督程序提出抗诉，如果要求上级检察院必须派员到下级法院所在地阅卷或复印卷宗，将耗费大量人力、财力。而且，检察机关在决定是否抗诉之前，必须经过一定的审查程序，期间可能需要多次阅卷，如果不调取审判卷宗，会带来很多困难和不便。实践中，许多法院不允许检察机关调阅卷宗。笔者认为，调阅审判卷宗对于检察机关履行法律监督职责是必要的，应当予以保障。（3）赋予检察机关适当的调查权。为了审查裁判的合法性，监督纠正诉讼中的违法行为，如人民法院违反法定程序审理案件等，人民检察院应有权进行必要的调查。（4）合理确定人民法院审理再审案件的期限，解决再审案件久拖不决的问题。根据《民事诉讼法》第184条第1款的规定：“人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，？？；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，？？”。审限是审理程序的基本要素。法律对于人民法院审理一审、二审案件的审限已作了明确规定。一些法院在实践中却以法律未作规定为由对民事抗诉案件久拖不审。

　　2、完善民事行政诉讼监督的方式。对于人民法院所作的不能通过再审予以纠正的违法审判行为[18]，应当增加一种监督方式，即规定检察机关可以向人民法院提出纠正意见和追究违法审判的法律责任的建议。

　　3、对当事人向检察机关申诉的权利予以必要的限制。（1）要求当事人只有在穷尽审判救济以后，才能向检察机关请求抗诉。当事人无正当理由故意不行使上诉权的，检察机关不予受理。“为了充分保障当事人的诉讼权利和纠正错误裁判，我国《民事诉讼法》既设置了上诉制度，又规定了再审制度，无论从民事诉讼法关于诉讼程序的设置和安排看，还是从当事人寻求救济的顺序看，不服一审判决的常规救济方式都应当是上诉，申请再审或抗诉的救济方式一般是针对二审法院的终审判决而使用的，只是在例外情形下才适用于第一审判决。当事人以上诉方式对一审判决寻求救济，既可以使他的诉讼权利得到充分保障（上诉必定引起二审程序，申请抗诉则不一定引起再审程序），又可以使上诉制度的功能得到充分发挥和错误裁判能够以直截了当的方式获得纠正。？？此外，当事人还通过这种方式规避了上诉可能发生的负担诉讼费的风险，将部分诉讼成本转移给国家。”[19]因此，有学者认为不能鼓励当事人舍弃上诉寻求抗诉。（2）考虑到裁判的稳定性，对当事人向检察机关提出申诉应规定一定的期限，期限届满不申请的视为放弃权利，检察机关不再受理。

　　4、对检察机关的抗诉予以必要的规范。（1）在当事人没有申诉的情况下，除非原裁判严重损害国家利益或社会公共利益，检察机关不得依职权提出抗诉，以更好地体现当事人自由处分原则。（2）检察机关对民事案件的抗诉，主要是启动再审程序，要求人民法院重新审理，可以不参加再审法庭活动。因此，建议取消现行《民事诉讼法》第188条关于“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭”的规定，以尽量体现民事行政诉讼由当事人对抗、人民法院居中裁判的特点。

　　（三）完善对民事、行政执行的法律监督

　　民事、行政裁判的执行，是民事、行政诉讼的一个重要环节。从司法实践看，造成执行难的原因是多方面的，其中有地方保护主义的影响，有裁判不公的原因，也有执行活动本身存在的问题，如随意增加被执行人、擅自执行案外人财产、任意改变原判决以及司法人员在执行中滥用职权、徇私舞弊等。为了保证执行活动严格依法进行，减少执行中的违法现象，建议规定检察机关对民事行政裁判的执行活动有权实施法律监督，并完善相应的法律程序。对人民法院在执行活动中所作裁定的监督，可以适用提起再审的程序规定；对其他执行活动中的违法情况，可以采取提出纠正意见的监督方式。同时，建议将民事诉讼法规定的“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”，改为“人民检察院有权对民事诉讼活动实行法律监督。”

　　四、关于刑事诉讼的监督程序

　　人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督，这是刑事诉讼法确立的一项重要原则。多年来的司法实践表明，检察机关依法履行法律监督职责，对于保证刑事诉讼依法顺利进行，维护国家刑事法律的统一正确实施，实现社会公平和正义，具有重要意义。但是也要看到，检察机关对刑事诉讼的监督权，主要是一种程序性权力，其效力主要是启动相应程序，或督促有关部门对违法情况进行纠正，不是终局性或实体处分的权力。诉讼中的违法情况能不能得到纠正，仍然取决于有关部门，检察机关提出监督意见，只能起着督促严格执法的作用。因此，要强化刑事诉讼监督，解决好人民群众反映强烈的司法不公、以罚代刑、枉法裁判等问题，既要完善检察机关法律监督的程序和手段，也要完善监督对象接受法律监督义务的规定，以增强法律监督的效力。

　　目前，由于相关法律规定不够完备等原因，检察机关履行这项职责步履唯艰。归纳起来，主要是三个方面：（1）缺乏了解有关部门执法情况的机制和渠道。如检察机关虽有立案监督权，但由于无法了解执法机关的具体执法情况，难以对有案不立、以罚代刑等现象实施有效的监督。在侦查活动监督、刑罚执行监督中，检察机关因掌握的具体执法情况滞后等原因，不能及时对侦查中的违法行为以及违法减刑、假释、暂予监外执行的问题提出监督纠正意见。（2）现有的监督手段软弱，不能保证监督的效力。如对刑事诉讼中存在的某些违法情况，法律只规定检察机关可以提出纠正违法的意见。这种意见的监督效力缺乏法律保障，监督对象的义务不明确，监督意见往往得不到落实。（3）监督范围和程序不完善。如对一些诉讼行为特别是涉及剥夺或限制公民人身自由、财产权利的强制性侦查措施，缺乏有效的监督手段和方式。现行刑事诉讼法关于监督程序的规定，有的不够具体，有的不够科学，影响了监督的效力。为了增强刑事诉讼监督效力，使诉讼中的违法情况能得到及时纠正，切实维护诉讼当事人的合法权益，建议从以下几个方面完善刑事诉讼法律监督制度：

　　（一）赋予检察机关掌握执法情况的必要途径，增强发现执法中违法犯罪问题的能力

　　1、建议规定检察机关出于履行法律监督职责的需要，有权调阅有关机关执法办案的卷宗和其他材料，有关机关应当在规定期限内提供。发现、了解刑事执法中的违法行为，是开展刑事诉讼法律监督工作的前提条件，是对违法行为的性质、危害程度进行判断和处理的基础。为了保障检察机关全面、客观地了解、掌握监督对象的执法活动，及时发现和审查是否存在违法情况，从而有效地开展监督，应当通过立法为检察机关调查了解有关部门的执法情况建立必要的渠道和机制。例如，在立案监督中，检察机关根据举报、控告或者办案中发现的线索，认为公安机关、行政执法机关在执法中存在有案不立、以罚代刑、不移交刑事案件等问题时，有权要求提供该案的相关材料，以便进行审查。在刑事审判监督中，上级人民检察院认为刑事判决、裁定可能有错误，向下级人民法院调阅刑事审判卷宗时，下级人民法院应当提供。在刑罚执行监督中，执行机关在向人民法院报送减刑、假释意见或者向省级监狱管理机关报送暂予监外执行意见时，应当同时抄送检察机关，检察机关有权调阅罪犯改造的案卷材料，有关监狱应当及时提供，等等。这些都是检察机关加强法律监督所必需的。

　　2、完善检察机关直接参与刑事诉讼活动的范围。参与的目的是为了监督。直接参与刑事诉讼活动，是了解、掌握监督对象刑事执法情况的有效途径之一。因此，建议在侦查、审判和刑罚执行监督工作中，进一步完善检察机关直接参与诉讼活动的范围。例如，完善检察机关列席审判委员会的规定，明确检察长或检察委员会委员均有权列席审判委员会。执行机关拟呈报减刑、假释、暂予监外执行的，应当通知检察机关派员列席减刑、假释评审委员会会议和其他相关会议。

　　3、规定检察机关出于履行法律监督职责的需要，有权对有关违法情况进行调查。实践中，有些违法情况通过审查书面材料是难以确定的，只有对违法情况进行调查，才能全面了解违法行为的性质和具体情况，才能有针对性地提出纠正意见，保证监督行为的正确性、合法性。因此，建议规定检察机关发现诉讼活动存在违法情况，如存在有案不立、随意变更强制措施、违法监管犯罪嫌疑人（被告人）等情况时，可以进行必要的调查。

　　（二）完善诉讼程序，强化监督措施

　　1、建议在立法上明确规定监督对象接受监督的具体义务。法律监督的效力应当体现为：监督对象按照法定程序和方式接受监督，并改正和消除已经发生的违法行为及其违法后果。为了增强监督效力，建议在刑事诉讼法中明确规定，检察机关针对诉讼活动违法的情况提出监督纠正意见后，监督对象应当在一定期限内将纠正情况通知人民检察院；监督对象有不同意见的，应当在一定期限内向检察机关书面说明理由。例如，检察机关针对人民法院审理案件违反法定程序的情况提出纠正意见的，人民法院应当在一定期限内将纠正情况通知人民检察院。

　　2、建议在立法上规定检察机关提请有关上级主管部门纠正违法情况的程序。即检察机关针对诉讼中的违法情况提出监督纠正意见后，监督对象没有合理的理由拒不纠正违法情况的，可以报请上一级检察机关向监督对象的上一级机关提出监督纠正意见。上一级机关应当将执行情况在一定期限内通知人民检察院。

　　3、建议赋予检察机关制止违法行为、改变案件管辖、更换办案人以及对违法办案人给予行政处分的建议权。对于有关办案人员的违法行为情节比较严重，或者检察机关提出监督纠正意见后有关机关拒不纠正的，检察机关应当有权向办案人所在机关提出制止违法行为或更换办案人的建议，或向其上级机关提出改变案件管辖的建议。对于违法办案人，检察机关有权向主管机关或行政监察机关提出给予行政处分的建议。上述有关机关应当在一定期限内将执行情况通知人民检察院。

　　4、建议适当扩大检察机关的机动侦查权。从1996年刑事诉讼法实施情况来看，有必要进一步强化刑事立案监督的措施，规定公安机关对应当立案而不立案的案件，在检察机关通知其立案后仍不立案的，经省级以上人民检察院批准，该公安机关的同级检察机关可以直接立案侦查。[20]

　　（三）进一步完善检察机关法律监督的范围

　　1、完善刑事立案监督的范围。为了解决公安机关对不应当立案而立案侦查、利用刑事手段解决民事纠纷、随意插手经济纠纷等问题，建议修改刑事诉讼法，把不应当立案而公安机关立案侦查的问题纳入刑事立案监督的范围。

　　2、完善对强制性侦查措施的监督。为了防止滥用强制性侦查措施，保障公民的合法权益不受侵犯，对公安机关采取限制或剥夺公民人身自由、财产权利的强制性侦查措施，应当从诉讼程序上加强监督制约。一些国家对警察采取强制性侦查措施实行由预审法官进行司法审查、颁发令状等做法。笔者认为，在我国对公安机关采取的强制性侦查措施一概由其他机关审查批准，目前还不具备这样的条件，但可以通过赋予当事人相关申诉权，强化检察机关对公安机关侦查工作的制约的途径解决。例如，公安机关采取指定居所的监视居住、扣押物证书证、查封、冻结等措施后，有关利害关系人认为这些措施不当的，可以向检察机关申请予以撤销。检察机关经审查或者必要的调查，认为采取上述措施确属不当的，有权决定予以撤销并通知公安机关执行，公安机关应当在一定期限内将执行情况通知检察机关。

　　3、强化对公安机关延长拘留期限的制约。刑事诉讼法规定，对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，提请人民检察院审查批准逮捕的时间可以延长至30日。实践中，滥用这一规定的现象比较严重，一些明显不符合法定条件的犯罪嫌疑人，拘留期限被延长至30日，严重侵犯了被拘留人的合法权益。因此，建议规定，公安机关需要延长拘留至30日的，应当在拘留后的7日内报请检察机关审查批准。

　　注释：

　　[11]最高人民法院民事诉讼法调研小组编：《民事诉讼程序改革报告》，法律出版社2003年版，第332页。

　　[12]笔者对1998年—2003年《中国检察年鉴》资料的综合统计。参见中国检察出版社1999年版第508页，2000年版第514页，2001年版第348页，2002年版第506页，2003年版（即将出版）。

　　[13]最高人民法院民事诉讼法调研小组：《民事诉讼程序改革报告》，法律出版社2003年版，第267页。

　　[14]1991年8月30日最高人民检察院《关于人民检察院受理民事、行政申诉分工问题的通知》（高检发民字[1992]2号）。

　　[15]最高人民法院近年来就人民法院如何审理民事抗诉再审案件所作的一些批复，实际上限制了检察机关民事抗诉权，超出了其司法解释权的范围。例如《，关于人民检察院对撤销仲裁裁决的民事裁定提起抗诉人民法院应如何处理问题的批复》（法释[2000]17号）、《关于人民检察院对不撤销仲裁裁决的民事裁定提出抗诉人民法院应否受理问题的批复》（法释[2000]46号）、《关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》（法复[1999]5号）、《关于在破产程序中当事人或人民检察院对人民法院作出的债权人优先受偿的裁定申请再审或抗诉应如何处理问题的批复》（法复[1996]14号），等。

　　[16]基于宪法和法律规定的人民法院上下级之间的监督与被监督关系，诉讼理论认为，“上级人民法院有权提审下级人民法院管辖的第一审民事案件，即《民事诉讼法》第39条的规定。但不应或无权将自己管辖的第一审民事案件交下级人民法院审理。否则，将上下级监督关系，变成领导与被领导关系，有违立法本意。”参见陈界融：《论民事再审程序之重构》，载于《检察论丛》（第2卷），法律出版社2001年版，第274页。事实上，接受抗诉的法院不经审理将抗诉案件发回原审法院审理，也有违上下级法院之间的监督关系。

　　[17]《最高人民法院关于上一级人民检察院对基层人民法院已发生法律效力的民事判决、裁定向中级人民法院提出抗诉，中级人民法院可否交基层人民法院再审的复函》（1995年10月9日）认为，“上一级人民检察院对基层人民法院发生法律效力的民事判决、裁定向中级人民法院提出抗诉，中级人民法院可以自己再审，也可以交由原作出生效裁判的基层人民法院再审。”

　　[18]参见李浩：《民事诉讼检察监督若干问题研究》，载于《中国法学》1999年第3期。

　　[19]参见李浩：《民事诉讼检察监督若干问题研究》，载于《中国法学》1999年第3期。

　　[20]我国1996年修订刑事诉讼法时，将原第13条第2款（人民检察院的侦查管辖包括“人民检察院认为需要自己直接受理的案件”）改为第18条第2款，不仅作了程序上的限制（“经省级以上人民检察院决定”），而且对案件范围作了限制（只限于“国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件”）。这实际上近似于剥夺了检察机关的机动侦查权，既不利于加强对公安机关等部门侦查活动的法律监督，也不符合各国立法的通例。如日本刑事诉讼法第191条规定：“检察官认为必要时，可以自行侦查犯罪。”

　　最高人民检察院·邱学强