论我国公用企业反垄断

　　内容摘要：公用企业垄断在社会生活中现实存在，并破坏了公平的市场竞争秩序，影响着社会资源的合理配置，危害到市场经济正常发展。因此，必须深入探讨公用企业反垄断的基本原则和具体对策，对公用企业垄断进行法律规制，以提高公用企业效率，促进社会整体效益。关键词：竞争机制自然垄断法律规制公用企业，即从事公用事业的经营者，是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供热、供电、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者。这些行业还不同程度的存在着垄断，从垄断状态而言，现有公用行业往往为一家或几家企业所垄断，某些行业虽然引入了竞争，但无论从规模还是从技术角度都无法与垄断企业相抗衡；从垄断行为来看，占有市场优势地位的公用企业往往滥用其优势地位，构建行业壁垒，掠夺性定价，任意抬高管网租价，甚至依赖行政权力设置法律上的障碍，阻止相关企业进入本行业的竞争。因而，必须深入研究公用企业反垄断问题。一、我国公用企业反垄断的目的对公用企业进行反垄断规制应该达到以下几个目的：1。提高效率，促进社会整体效益提高效率，促进社会整体效益，这是公用企业反垄断的根本目的。我国公用企业在实际营运中不同程度地照搬行政管理模式，产生了机构臃肿、运营成本过高、工作效率低下等诸多“行政病”。甚至少数行业直接套用行政管理模式实行垄断化经营，使这类公用企业既是行业的实际经营者，又是行业管制政策的制定者和监督者，行政管理的制度结构与企业营运的运作模式相互混同，企业运作完全成为公用企业行政管理制度的附属。而在营运的外部环境上没有竞争者和潜在的竞争威胁，则在实际运作中缺乏竞争的压力和动力，导致经营的低效率。而这种低效率运作已成为严重制约我国经济发展的重要瓶颈，因此在公用企业领域内进行反垄断规制就显得尤为重要。2。维护竞争秩序和市场的自由、统一、公正竞争是市场经济机制的重要组成部分，是市场经济充满生命活力的根本保证。但是，公用企业垄断压制了市场竞争。公用企业垄断的直观表现就是排斥、限制或妨碍市场竞争，因而它削弱或破坏竞争机制的建立和正常运转，最终破坏了市场经济基本功能的发挥；其次，公用企业垄断限制或剥夺了市场主体的独立人格，破坏经济竞争秩序。在垄断存续期间，遭受垄断之害的市场主体一般规模较小，财力有限，或者是受进入管制的严格限制，它们在面对拥有强大经济实力的垄断企业时，几乎没有任何自由和选择余地。实际上它们作为市场独立主体的自由和权利已经被垄断者剥夺了；第三，公用企业垄断阻碍了市场的自由、统一和公正。公用企业垄断会导致该行业的某种产品或服务走向封闭，外部门的产品或服务提供者往往无法打入已经形成垄断的某一产品或者服务市场。长久下去，经济生活中就会出现直接或者间接的经济封锁，成为妨碍建立和完善市场经济体制的绊脚石，阻碍市场的自由、统一和公正。3。促进社会资源的自然流动，优化资源配置公用企业垄断出现的另一个不良后果是妨碍社会资源的自然流动，导致社会资源不合理分配。首先，价格制定不合理，阻碍社会资源的自然流动。我国公用企业集管理者和经营者于一身，受自身利益的驱动，在制定价格时往往以维护部门（行业）利益为出发点，促使资金流向非生产性的高利润部门，加剧资金的供求矛盾；其次，行为不规范阻碍社会资源自然流动。公用企业作为垄断行业，在实际经营中滥用其市场优势地位谋取不正当利益、强迫交易等现象时有发生。如天然气公司搭售天然气灶，水电部门搭售水电表等。在这样一种极不对等的法律关系中，拥有垄断特权的公用企业便极易利用自己的强者地位积累超额利润。因此，公用企业反垄断可以促进社会资源的自然流动，优化资源配置。4。保护消费者的正当权益公用企业是面向全社会各界、服务于千家万户的企业，其经营状况的好坏、服务质量的优劣及价格水平的高低直接关系到公众生活，保护消费者正当权益也应是对公用企业反垄断法律规制的一个目的。在自由竞争条件下，消费者可以根据自己的意志、企业提供产品或服务的质量等选择自己所满意的产品或者服务。但是，如果公用行业被一个或者几个企业所垄断后，竞争的减弱，势必淡化垄断企业产品质量意识和产品品种开发意识，可能导致某种或几类产品长期占据垄断统治地位。与之相伴则是产品或者服务品种单调、质量停滞不前而价格居高不下，这就间接加重了消费者的经济负担。二、我国公用企业反垄断的基本原则我国公用企业反垄断法律规制的基本原则应侧重于以下两个方面：1。在适合竞争的领域，引入竞争机制市场经济是迄今为止最富效率的经济形式，其根本的原因就在于市场经济是竞争性经济，竞争是市场经济活力的源泉。以往的反垄断理论认为，我国公用企业是自然垄断，以效率价值观之，不宜将其列为反垄断规制的对象。所谓自然垄断，是指在规模报酬递增的行业，其产品长期成本曲线下降，那么在这种行业内，由大企业独占市场比导入竞争机制能够更有效地利用资源。公用企业如邮电通讯、电力、煤气（天然气）、自来水等行业，即为典型的自然垄断行业。譬如，电力公司的产品是输送电力，由此必然要铺设输送网络，其成本是非常高昂的，但一旦铺设完毕，通过网络输送更多的电力则不需要更多的资金投入，以至于边际成本趋向于零。如果在这些行业允许竞争，新的竞争者必然要对原有企业的设施进行重复投资，而这种投资一旦进入市场，便无法退出，由此必然引发新竞争者与原有企业进行价格竞争，最终导致整个行业企业都不能取得正常利润甚至亏损。与其如此，倒不如把电力的生产经营全部交给一家企业，社会需要多少就生产多少，把平均成本降到最低。因此，在既往的反垄断立法中，公用企业均因其自然垄断属性而被允许存在，成为合法垄断的重要界域。但随着市场经济的发展，人们开始认识到，在一些自然垄断行业其实是具有竞争性质的。因为，我国公用企业有一个共同点就是网络性，无论是电力、电信、铁路还是供水、供气，它们的经营必须通过统一的网来进行，这种网络性决定了这些行业有着非常高的初始成本，而且网络统一性也决定了在一定的范围内，这些网络设施是不需要重复建设的，自然就在公用企业网络设施提供方面形成自然垄断，但这并不就能理所当然地引出这些行业的垄断经营模式，这些网络设施只是整个行业运作的一个平台，这个平台上各企业的运作，同样有着其非自然垄断业务，如电力企业生产、输送、销售电力的全部过程，如果将其提供电力的过程分割开来看，其中就包括发电、送电、配电、售电四个环节，除了输电网之外，其他的几个环节如发电、售电等均可以引入竞争。2。在不适合竞争的领域，以法律法规形式加强管制既然公用行业在网络设施提供上存在垄断，且无法避免，那么在这些自然垄断领域内，为减少垄断所带来的危害，就必须加强对这种自然垄断的控制，其中最有效的一条就是加强法律法规建设，对自然垄断领域进行严格规制，把垄断控制在公用网络设施上，同时也要用法制手段保障公用网络设施正常发展。首先，加强对公用企业自然垄断的控制。在我国市场经济条件下，要以法制手段实现对自然垄断的公用设施网进行有效管制，必须先做好以下两个分离：一是将管理功能从公用企业中分离出去。我国公用企业长期实行政府直接管制体制，实行管理和经营“二合一”营运模式，这样公用企业既是公用行业管理者，又是行业经营者，行业行政管理的制度结构与企业营运的运作模式相互混同，在公用企业内部依靠其管制功能对其营运功能进行管制，不但不能对本行业实行有效的监管，相反在某些情况下，监管的最终结果却是有利于受管制企业以及隶属于这些产业的垄断企业；二是将公用企业中的非自然垄断业务从自然垄断业务中分离。在以往公用企业运营模式中，忽视了在公用企业内部还有自然垄断业务和非自然垄断业务的区分，非自然垄断业务也被置于自然垄断业务的保护伞下，并没有引入竞争机制，导致它们的生产潜力得不到很好发挥。完成这两个分离之后，对公用企业自然垄断部分就应该加强法律规制。该规制行为的主体是：从公用企业中分离出来的管理职能部门，对象是拥有公用网络设施经营权的企业，如电力输送网、煤气输送管道等经营企业，其行为就是职能管理部门利用法制对拥有公用网络设施经营权的企业进行管理和控制。其次，以法制手段保障公用网络设施的正常发展。既然公用网络设施为整个公用行业提供运营和竞争平台，那么如果没有这个平台，我国的公用事业也谈不上发展和壮大，如果这个公用事业平台出现故障或者是发展滞后，也会阻碍整个公用行业发展。同时由于其属于自然垄断范围，无法向其他行业那样，依靠引入竞争机制促使它们发展和完善，这种情况下利用法律进行管理，以法制手段保障公用网络设施的正常发展显得极为重要。三、我国公用企业反垄断的具体对策1。公用产品供应的竞争化当前在公用企业经营领域内，许多行业还是实行垂直一体化的垄断经营模式。这种经营模式下，公用企业按照行业进行划分，各个行业都是一个统一的垄断经营整体，行业内部各个功能单位垂直一体化经营，公用产品供应企业的生产根据计划而进行，忽略了市场的指导功能，同时这些生产计划并不能完全反映市场需求，因而往往造成社会资源浪费或者供给不足，压制了公用产品供应企业的生产潜力，使公用产品供应企业缺乏提高生产效率、降低产品成本的动力。随着市场经济体制的完善，这种提供方式越来越不能适应市场经济的发展形式。唯一选择就是进行改革，引入竞争机制，将公用产品的提供企业推向市场，让它们在同等的条件下参与竞争，以期通过竞争增加活力，促进企业自发提高产品质量、完善技术水平、降低生产成本。但只有非自然垄断业务从自然垄断业务中分离出来，才有实现这种产品提供模式的条件和实现的动因。分离之后，独立的公用产品生产企业也是市场一个竞争主体，象其他市场主体一样自主经营、自负盈亏，它们同样依靠自己的产品或服务在市场中取得相应的地位和自身利润，为了追求自身利润的最大化，它们必然会想方设法提高自己的产品或者服务质量，降低产品成本，这在客观上就促进了经济发展和社会进步。2。公用网络设施经营权取得的招投标化在公用企业自然垄断领域，实行公用网络设施经营权取得的招投标化。因为在垄断机会（管道、网络等的营运权）的取得上，各个期望取得自然垄断领域经营权的企业都是平等的竞争主体，它们之间完全可以展开公平的竞争，即主管机关对自然垄断业务经营权授予采取特许权的形式，并且通过市场化的竞争方式来授予，通过招投标方式全面竞争，择优录用条件最好的企业负责经营。在特许权经营期间，主管机关负责全面考核，一旦发现特许经营者严重违规即可解除特许权；在特许经营期限届满后，则再次进行公开招标，重新选定经营者。通过这种特许权招投标模式，在一定程度上能够对自然垄断业务进行有效管制，控制它们不随意滥用自己的垄断地位，谋取垄断利润。同时也促进自然垄断业务经营者提高服务质量，降低经营成本，注重社会效益。因为只有这样，它们才能保证自己的自然垄断业务经营权。3。公用企业管理的法制化市场经济就是法制经济，在公用企业领域加强法制化管理显得尤为突出。首先，积极实施行业性的行政指导。行政管理机关通过制定诱导性法规、政策及采用建议性质的非强制方式促使行政相对人采取或者不采取某种行为，以实现其行政目的。在对公用企业运营模式管制中，政府主管部门应从整个行业角度出发对所在行业的公用企业进行必要的行政指导，以促使其向预定目标靠拢，这既是达到公用企业终极目标的需要，也是政企分开之后，政府对公用企业进行管理的一种角色定位的需要。具体说来，政府可以通过指导性立法来规范公用企业行业竞争，预先阻却处于垄断地位的公用企业的滥用行为；政府可以通过指导性政策、计划，来引导整个行业的发展方向；可以通过信息指导，引导民间投资的流向，启发产品的开发；也可以运用舆论工具，对公用企业进行弹性监督；其次，加快构建适应市场经济要求和公用行业特点的法律体系。一个行业的健康有序的发展，必然要求有相应的法律体系作保障，为了形成一定的公用企业行业规范，政府也应该出台相应的公用企业行业法。目前，在公用行业领域，我国相继制定了《铁路法》、《航空法》、《电力法》等一系列法律，出台了《电信管理条例》等一大批规章制度。行业立法对公用企业的规范运营有好处，即可以针对各行业的特点有侧重地制定措施；可以以立法的形式明确公用企业与相关公共部门之间关系，真实实现政企分开，确定相应的行业目标。4。公用企业运营的市场化如果说在以前公用行业的垄断是无法避免的，那么将公用企业中非自然垄断业务从自然垄断业务中分离出来，组成具有法人资格的企业后，将这些企业推向市场、开展竞争则是必然的。首先，市场化运营有助于调动公用企业的市场参与积极性。在公用行业领域进行市场化运营后，公用企业组成具有独立法人资格的企业，成为自主经营、自负盈亏、有着独立法律地位的法人实体，以自己的行为参加到市场经济竞争中去，对自己的经济行为负责。这些企业为了保障自己的地位和自身利益的最大化，必然会积极参与市场竞争；其次，市场化运营有利于市场指导作用的发挥。市场经济就是以市场这支看不见的手来指导整个社会的经济运行，优化社会资源的配置，以期获得最好的社会经济效益。此外还必须实施对公用企业的股份制改革，将公用企业从单一的投资主体转向多元投资主体，由国家控股，国家仅以投资主体而非行政管理者的身份参与公用企业的营运，使公用企业经营决策立基于多元利益的相互碰撞与对话之上，促进公用企业对盈利目标的追求，从而使公用企业真正摆脱行政运作的怪圈，自觉以一个单纯市场经济主体的身份参与到市场竞争中去。