我国行政诉讼原告资格制度评析

　　一、我国行政诉讼原告资格的演变

　　在1982年《民事诉讼法（试行）》颁布前，我国的行政诉讼制度并未实际建立起来，所以谈不上原告资格的问题。1982年8月3日公布的《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”这标志着行政诉讼制度正式建立，但此时行政诉讼只是民事诉讼的一个分支，法律对行政诉讼原告资格无统一明确的规定，公民、法人和其他组织能否享有原告资格，完全由法律、法规规定。1989年通过的《中华人民共和国行政诉讼法》标志着行政诉讼与民事诉讼分离，取得了独立地位。“它是我国历史上最完备、最具民主性的行政诉讼制度……它标志着行政诉讼制度已在我国完善地建立起来。”①该法第二条规定：“公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯了其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该法取消“法律规定的标准”，规定为“合法权益标准”，可以理解为我国的行政诉讼法对原告资格的界定非常宽泛，在某种意义上甚至可以说是世界上最宽泛的。因为至少从行政诉讼法有关条文的字面意义上没有作多少限制。②但实践中因对行政相对人理解的差异，造成对原告资格的极大限制。1999年发布的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》对原告资格作了界定。第十二条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人和其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”该司法解释正式确立了“法律上利害关系”标准。

　　二、我国行政诉讼原告资格的现行法律规定

　　我国现行的《行政诉讼法》并未直接明确规定原告资格的问题。有关原告资格的理解只能从法律的若干法条规定中去寻找。笔者认为，《行政诉讼法》中对原告资格问题的规定主要包含在第2条和第41条中，其中第2条是最核心的规定。

　　那么如何理解《行政诉讼法》对原告资格问题的规定呢？学术界和实务界存在不同的理解。有的学者认为“具备行政诉讼原告资格必须符合以下条件：（一）所诉行政行为必须是在行政诉讼法的受案范围以内。（二）必须是所诉行政行为的相对人。（三）符合其他法定条件，如未超过诉讼时效、属受诉法院管辖等。”③对这种观点有的学者提出不同的意见，认为该观点将原告资格主体条件和客体条件混淆。原告资格是一个主体条件的问题，不是客体条件的问题。如是否超过起诉期限、受诉法院管辖等内容属于客体条件，不应归入原告资格的条件中。同时，认为将原告限定在相对人，超出了法律规定。

　　还有的学者认为，根据行政诉讼法的有关规定，作为行政诉讼原告的主要条件包括：（1）在行政法律关系中，处于行政管理相对人的地位；（2）有明确的被告，具体的诉讼请求、事实和理由；（3）认为具体行政行为侵犯其合法权益；（4）所诉具体行政行为属于法院的受案范围；（5）起诉符合法定起诉期限和其他法定条件。以上是行政诉讼原告的资格条件，根据行政诉讼法和司法解释的规定，能够取得行政诉讼原告资格，引起行政诉讼法律关系发生的起诉人可以分为以下八类：（1）作为具体行政行为相对人的公民、法人或其他组织；（2）不服行政复议决定的复议申请人或利害关系人；（3）不服行政处罚的被处罚人；（4）其合法权益因具体行政行为而直接受到不利影响的人；（5）其合法权益因行政不作为而直接受到不利影响的人；（6）具有原告资格的公民死亡后其近亲属（包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女）；（7）具有原告资格的法人或其他组织终止后其权利承受者；（8）同一具体行政行为所指向的若干相对人（共同原告）。④这种观点也同样存在主客体不分的问题，将原告资格和起诉条件混同，此外通过列举的方式并不能周延原告资格的问题，关键是要建立行之有效的原告资格标准。

　　那么如何理解《行政诉讼法》中原告资格问题的内涵呢？我们应该从《行政诉讼法》中有关原告资格规定所包含的规范本身去考察，原告资格问题本身就是一系列条件的组合，那么我国《行政诉讼法》中规定的原告资格应具备什么条件呢？笔者认为，主要条件有三个：

　　第一，起诉人向法院提出自己的诉讼主张。起诉人不能只主观上认为自己的合法权益受到侵害，还必须在行动上表现为向法院提出诉讼的主张，只有向法院提出主张，才会引起法院对起诉人是否符合原告的主体资格进行司法审查程序。在行政管理过程中，行政机关会侵犯很多相对人的合法权益，只有那些向法院提起诉讼主张的相对人，才会引起原告资格问题。如果受侵害的个人或者组织不向法院主张诉讼，无法启动司法审查，也就无所谓原告资格问题了。

　　第二，起诉人要有足够的利益。足够的利益是指当事人主张要求保护的利益值得司法保护。法院并不是保护所有的合法权益，只有值得司法保护的权益，法院才会保护。该条包含两层意思，第一层是法院只保护合法的权益，违法的权益不是法院保护的内容。起诉人如果主张属于明显不是法律所保护的权利，当然不会具有原告资格。第二层是“足够的利益”不属于法院限制的内容。因原告资格本身就是对诉权的一种限制。即使是法定的权益也不一定必然受到法院司法保护。除非该种利益未被法律排除在法院保护的范围之外。

　　第三，起诉人主张的权益与被诉具体行政行为之间存在内在联系。即“司法性争端对起诉人的影响充分”。这个要件是原告资格的核心内容。从《行政诉讼法》第2条和第41条中可以得出，起诉人主张的损害与具体行政行为之间应当具有内在联系的结论。单纯的损害或者起诉人主张的损害与被诉行政行为之间无内在联系的，起诉人不能具有原告资格。在司法实践中，第二个和第三个条件比较难以把握，《行政诉讼法》对此没有进一步的规定，2000年3月10日开始实施的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》试图解决这个问题。

　　最高人民法院在上述司法解释的第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人和其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”该规定确立了“法律上的利害关系”的原告资格标准。对此，学者们作出高度评价，认为该标准的规定实现了从“相对人资格论”到“法律上利害关系标准论”的转变。“法律上利害关系标准拓宽原告资格不仅适应当前的形势要求，符合现代化民主法治发展和应对世贸组织规则需要，使更多公民能通过行政诉讼的途径维护自己的合法权益和社会公益，而且能有效制约政府的行为，防止公权力的肆意滥用，更好地保护社会不同群体的合法利益”。⑤

　　“法律上的利害关系”虽是对行政诉讼法确定的“合法权利标准”的进一步发展，但作为我国司法实务界判断行政诉讼原告资格的基础理论，“法律上的利害关系”仍是高度抽象的，造成法院在不同的案件中采取的标准不一，学界对如何理解法律上的利害关系也存在不同的观点。主要的观点有：（1）法律上的利害关系是指起诉人与被诉具体行政行为之间仅存在行政法上的权利义务关系。（2）行政诉讼第三人与被诉行政行为有利害关系，既包括与被诉行政行为之间直接的利害关系，也包括与诉讼结果之间的间接利害关系。（3）将“法律上的利害关系”界定为起诉人的合法权益受到了具体行政行为的“实际影响”，认为“只要个人或者组织受到行政行为的实际的不利影响，不管他是不是行政行为直接针对的对象，或行政行为所直接指名道姓的那个组织或个人，主要这种不利影响通过民事诉讼得不到救济，就应该考虑通过行政诉讼来解决。”⑥（4）认为“法律上的利害关系”是指：一种起诉人可以期望通过诉讼得到法律保护的、现实存在或必然出现的、切身的、直接的利害关系。⑦（5）认为最高人民法院司法解释并没有把利害关系局限于直接利害关系的范畴内，而是对其进行了扩张性解释，即把与被诉具体行政行为有间接利害关系的公民、法人和其他组织也纳入了第三人的范畴。间接利害关系则包括与具体行政行为所认定的事实有利害关系和与判决结果有利害关系以及与被诉行政主体的相对方有民事法律关系的公民、法人和其他组织。⑧笔者认为，对“法律上利害关系”的理解和把握应从我国的立法本意及现在的行政法理论出发，具体的理解为：

　　1、有法律上的利害关系是相对于事实上的利害关系而言，且是特指有行政法上利害关系。与具体行政行为有法律上的利害关系包含几个方面：（1）该行为与起诉人之间形成行政法上的权利义务关系；（2）该行为对起诉人的合法权益产生实际的影响；（3）该行为与起诉人的合法权益受影响之间有内在关联；（4）起诉人主张的合法权益是法律上保护的权益。

　　2、具有法律上的利害关系应当包括形式上的利害关系和实质上的利害关系。形式上的利害关系是指具体行政行为的外在形式上已经明显与相对人形成权利义务关系。实质上的利害关系是指具体行政行为虽然外在形式上与公民、法人和其他组织没有形成权利义务关系，但实质上却直接涉及和影响了该公民、法人和其他组织的权益，具有法律上的利害关系。例如，行政机关批准公民甲取得一法人人民法院·李爱伟）