完善我国劳动争议处理体制的思考
论文摘要
本文首先指出了我国现行劳动争议处理体制的特点，即劳动争议仲裁是诉讼的法定先置程序；劳动争议仲裁申诉时效是60天；劳动争议仲裁裁决不是终局结果；劳动争议仲裁机构由行政部门主导。其次从三方面点出我国现行劳动争议处理体制中存在的弊端：劳动争议仲裁委员会法律地位不明确，组织机构建设不完善；“一裁两审”体制已难以适应我国劳动争议处理工作发展的要求；劳动争议处理工作缺乏专门的处理程序立法。最后对完善我国劳动争议处理体制提出了自己的六点建议即加强劳动监督特别是劳动监察，减少劳动争议的发生；改善和加强劳动调解制度，拓展劳动争议解决的渠道；从立法上解决劳动争议仲裁委员会的组织机构、人员编制和法律地位问题；出台专门的程序性法律；制定《劳动合同法》或在统一的《合同法》分则中增加关于劳动合同的章节；对我国各级劳动争议仲裁机构进行改革。
关键词：完善劳动争议处理体制
自1987年我国劳动争议处理体制恢复以来，劳动争议处理“一裁两审”体制为解决劳动纠纷提供了较为有效的模式。但是，随着我国改革开放的深入及社会主义市场经济的建立和发展，企业中劳动争议的数量不断上升，争议产生原因和争议内容越来越复杂。现行的劳动争议处理体制能否适应社会发展的需要，成为法学界和劳动争议处理部门亟待研究的课题。
一、我国现行劳动争议处理体制的特点
我国现行的劳动争议处理体制的主要根据是《劳动法》。《劳动法》第10章专门就“劳动争议”作出了8条规定，主要包括劳动争议处理的原则、程序、时效、集体合同等内容。此外，原劳动部于1995年印发了《关于贯彻执行〈劳动法〉若干问题的意见》（劳部发「1995」309号，以下简称《意见》），对劳动争议作出了包含9点内容的专章规定。2001年最高人民法院作出了《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（法释「2001」14号，以下简称《解释》）。此前，1993年国务院还发布了《企业劳动争议处理条例》，对调解和仲裁做了较为详细的规定。从以上法律、规章和司法解释可以看出我国现行劳动争议处理体制的几个特点：
（一）劳动争议仲裁是诉讼的法定先置程序
根据《劳动法》第79条的规定，劳动争议发生之后，当事人可以申请调解，也可以直接申请仲裁，但不可以未经仲裁直接向法院提起诉讼。只有仲裁结束后，如对仲裁结果不服，才可以提起诉讼。
（二）劳动争议仲裁申诉时效是60天
《劳动法》第82条规定，提出仲裁要求的一方应当自劳动争议发生之日起60日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请。即劳动争议仲裁申诉时效是60天。《意见》第85条对“劳动争议发生之日”做出了进一步解释，“是指当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日”。第89条、90条规定该申诉时效可因申请调解或仲裁办事机构未予受理而中止。《解释》第3条规定，劳动争议仲裁委员会根据《劳动法》第82条之规定，以当事人的仲裁申请超过60日期限为由，作出不予受理的书面裁决、决定或者通知，当事人不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应当受理；对确已超过仲裁申请期限，又无不可抗力或者其它正当理由的，依法驳回其诉讼请求。
（三）劳动争议仲裁裁决不是终局结果
《劳动法》第83条规定，劳动争议当事人对仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起15日内向人民法院提起诉讼。一方当事人在法定期限内不起诉又不履行仲裁裁决的，另一方当事人可以申请人民法院强制执行。此规定意味着劳动争议仲裁并不像普通的仲裁那样是一裁结局，当事人对裁决结果不服，还可以向法院提起诉讼。
（四）劳动争议仲裁机构由行政部门主导
《劳动法》第81条规定，劳动争议仲裁委员会由劳动保障行政部门代表、同级工会代表、用人单位方面的代表组成。劳动争议仲裁委员会主任由劳动保障行政部门代表担任。此规定意味着劳动争议仲裁机构与普通仲裁机构相比，多了许多官方色彩。
二、我国现行劳动争议处理体制的弊端
由于法律确定劳动争议仲裁委和法院作为处理劳动争议的法定机构，因此“一裁两审”模式在组织机构和相互衔接上已经具有相关法律制度的保障。而且经过10多年的实践摸索与完善，劳动争议仲裁委已经基本形成了一套行之有效的仲裁程序和规则，并与法院的诉讼程序和规则相适应。但毋庸讳言，法院在组织机构和人员队伍上具有劳动仲裁机构无法比拟的优势，而且两个机构性质不同、互不隶属，从成立背景到发展历史都不相同。由此在实践中反映出劳动争议处理体制中存在的弊端：
（一）劳动争议仲裁委法律地位不明确，组织机构建设不完善
《劳动法》第81条规定“劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、同级工会代表、用人单位方面的代表组成。”这就使得劳动争议仲裁委的组织机构既不同于法院，也不是《仲裁法》意义上的仲裁委员会，更不是一般意义上的行政机关，是有别于上述三种机构的非常特别的“准司法”性质的机构。因此，在现实中劳动争议仲裁委的“三方组成”只是虚设。现行体制中，虽然劳动仲裁机构是按“三方组成”原则依法律授权“独立行使仲裁权”，但实际上各级劳动仲裁委员会的办事机构与劳动行政主管部门的相应机构是“一套人马、两块牌子”，行政力量在仲裁机构中占主导地位，加之在中国的特殊国情下，没有独立的、非官方的工会，也没有雇主协会等一类组织，“三方组成”原则实际难副其实，劳动仲裁机构的行政性色彩非常浓重，司法性不够，容易受到行政干预。一些地方，政府为招商引资，在劳资纠纷中往往偏袒资方，忽视对劳动者权益的保护。因此，社会上有一种普遍观点，即劳动争议仲裁委是劳动行政部门下属的一个机构。虚设的劳动仲裁委，必然缺乏独立的机构序列、专门的人员编制和必要的办公经费。劳动仲裁委的专职仲裁员均为劳动行政部门的行政干部（公务员）或事业编制人员，其任职资格的取得过于随意，很难达到专业化和制度化要求，相比民商事仲裁中仲裁员“必须从从事律师、审判、仲裁工作8年以上，以及具有高级职称的法律研究、教学等专业人员中选拔”的要求，劳动仲裁人员的资格要求要低得多。它的条件是“具有一定的法律知识、劳动业务知识及分析、解决问题和独立办案能力；从事劳动争议处理工作3年以上或从事与劳动争议处理工作有关的（劳动、人事、工会法律等）工作5年以上并经专业培训，具有高中以上文化程度。”从而造成仲裁员队伍素质不高、流动性大，工作积极性差，难于胜任司法性程度很高的仲裁工作。可以说这是劳动仲裁委组织机构建设的最大障碍。
（二）“一裁两审”体制已难以适应劳动争议处理工作发展的要求
首先，劳动争议仲裁委与法院是两个性质不同的部门，前者是依据《劳动法》和《企业劳动争议处理条例》成立的，依法对劳动争议案件行使“仲裁权”的专门机构，它不享有审判权，审判权只有法院才能依法行使。从国际惯例和我国《仲裁法》看，仲裁机构一般是以第三人身份存在的。顾名思义，“仲裁”就是“居中裁决”，它就各方当事人之间的纠纷，以其专业和法律知识作出判断和裁决，虽然“裁决”具有法律效力，但并不是以国家意志直接干预社会纠纷，因此不等同于法院所作的“判决”。那么由两个不同性质的机构就同一争议先后进行处理，在法律体系上很难顺畅。
其次，劳动争议案件大多争议标的小，案情较简单，本不需要通过复杂程序即应得到解决，但按照“一裁两审”体制，每个案件都可以经过仲裁程序和两审诉讼程序才能终结，这势必造成当事人诉讼成本的增加，并要花费很长时间，不能体现方便当事人原则，也不利于及时解决纠纷。另外，根据最高人民法院的要求，法院审理劳动争议案件，应当组成合议庭。因此，不论案件争议标的多小、案情多简单，都要由合议庭审理，无形中造成了法官人力资源的浪费。
再者，由于劳动仲裁委和法院是互不隶属的两个机构，因此最高人民法院在对原劳动部《关于法院审理劳动争议案件几个问题的函》的答复意见中指出，法院审理不服仲裁决定的劳动争议案件，不能在判决书、裁定书或调解书中对仲裁决定做出维持或撤销的评价性判断，而只能就案件本身重新做出自己的判断和处理。笔者认为，立法者在设定“一裁两审”模式时主要有两方面考虑：一是诉讼作为国家意志干预、解决社会纠纷的最后救济途径或手段，必然要使劳动争议最终能够通过法院诉讼得以解决；二是通过诉讼程序对仲裁程序加以必要的监督（主要是在执行程序中的监督）。
第四，在实践中反映出，劳动仲裁委的裁决权未能受到有效监督。根据最高人民法院《关于审理劳动争议案件诉讼当事人问题的批复》（法〈经〉复[1988]50号），以及劳动保障部《关于劳动争议仲裁委员会不当行政被告的通知》（劳社劳资司函[1998]2号）的精神，如果仲裁委在处理案件过程中有不当之处，当事人对处理结果不服起诉的，只能以对方当事人作为被告；而且仲裁委又不作为行政诉讼的被告人，从行政诉讼体制上不能对仲裁委进行法律制约。由此则出现了制约机制中的空白点。应该说，随着社会主义市场经济体制的完善和发展，“一裁两审”模式将越来越不能满足法制化、专业化的要求。
（三）缺乏专门的处理程序立法
一般所说的“一裁两审”模式，也只是从《劳动法》第83条和《企业劳动争议处理条例》第30条，以及《民事诉讼法》关于法院审理民事案件实行两审终结的规定推论出来的。但是，《劳动法》作为法律，《企业劳动争议处理条例》作为法规，没有就劳动争议仲裁委和法院之间处理争议如何具体衔接做出明确规定。目前只有2001年4月30日开始施行的最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（法释[2001]14号），对相关程序衔接问题做出规定。但司法解释毕竟要根据法律才能做出，没有法律依据的司法解释也必然会存在一些难以克服的问题。而《劳动法》是一部实体与程序兼容的法，主要的还是实体方面的规定，该法中对程序问题做出的少量规定，不能适应劳动争议处理工作的长远要求。
三、对完善我国劳动争议处理体制的几点建议
（一）加强劳动监督特别是劳动监察，减少劳动争议的发生
这虽然是劳动争议处理体制之外的问题，但所谓“开源节流”，从源头入手对劳动争议处理体制改革来说是不可忽视的。
县级以上各级人民政府劳动行政部门要切实履行职责、行使职权。一是要加大力度宣传国家劳动方针政策和劳动法律、法规、规章，督促单位和劳动者贯彻执行；二是要对单位和劳动者遵守劳动法律、法规、规章情况进行监督检查，依法纠正和查处违反规定的行为；三是要对劳动监察人员进行培训和监督。
（二）改善和加强劳动调解制度，拓展劳动争议解决的渠道
在当今社会，重视调解制度功效的发挥是很有必要的。在调解组织上，要构建多元化、多层次的调解机构体系，充分发挥企业的调解委员会、社区的人民调解员、劳动行政部门等的作用，在仲裁、审判过程中也应广泛应用调解方式；在程序上，在利用调解方式的灵活性、便利性等特点之外，还应重视操作的规范化，特别是在较专门化、正式性的调解中，应加强程序性建设，制定科学、规范的程式，以保障调解的公正性；在调解的效力方面，在组织和程序方面得以保障的基础上，应赋予一些专门性、规范化机构调解结论以法律效力，当事人自愿接受的调解协议符合法定条件的，必须执行，不能轻易反悔；确有必要的，也可以启动法院对调解结果的监督程序。
（三）从立法上解决劳动争议仲裁委的组织机构、人员编制和法律地位问题
1、确立“只裁不审”模式
出台《劳动争议仲裁委员会组织法》或《劳动争议仲裁法》，成立实体性的劳动争议仲裁委。这样有利于保持劳动仲裁委区别于法院、《仲裁法》意义上的仲裁委员会和行政机关的特点，形成与社会发展需要相适应的专门处理劳动争议的体制。法院不再承担劳动争议的处理工作，由劳动争议仲裁委负责处理劳动争议，并实行“一裁（或两裁）终局”制。这样既方便当事人快速解决纠纷，又解决了劳动仲裁委与法院之间的衔接问题，同时也节省了当事人的诉讼成本和法官人力资源；也容易确立有效的监督制约机制。
2、确立“只审不裁”模式
修改《人民法院组织法》，成立专门的劳动法院或劳动法庭。这样意味着要撤销劳动争议仲裁委，借鉴德国劳动法院模式，将劳动争议的处理完全纳入诉讼程序。应该说，这样也有利于解决方便当事人诉讼、确立有效的监督制约机制的问题，并且符合诉讼是国家意志干预、解决社会纠纷的最后救济渠道或手段的精神。
3、确立“或裁或审”模式
修改《仲裁法》，将劳动争议仲裁委纳入《仲裁法》调整范围，实行“双轨制”。目前比较普遍的观点是“裁审分轨、各自终局”。所谓“裁审分轨、各自终局”，是指劳动争议发生后，当事人可以自愿选择，或向劳动仲裁机构申请仲裁，或向人民法院提起诉讼，申请仲裁则不得再行起诉；劳动仲裁两裁终局，对一裁裁决不服可以向上级仲裁机构申请复议，向人民法院起诉的则按民事诉讼程序两审终审。这种模式既避免了“一裁两审”造成的在处理体系上不顺、不方便当事人及时解决纠纷问题，又尊重了当事人选择处理渠道的意愿，还符合了国际惯例和我国《仲裁法》规定的精神。
笔者认为，这一模式应是我国劳动争议处理体制改革的理想选择。“仲裁前置”、“一裁两审”模式的弊端前文已经作过论述。仲裁和诉讼两种途径各有其特点，通过双轨制将两者合理分开，同时赋予当事人以自由选择权，一则可以分流劳动争议案件，减轻劳动仲裁机构和法院各自的工作压力；二则对于不属于劳动仲裁受理范围的劳动争议，当事人可以直接向法院寻求及时的救济；再则，这也增强了劳动仲裁的权威性，有利于提高效率、降低劳动争议解决的成本。两裁终局的理由在于，劳动仲裁兼有行政性和司法性，是一种具有独立法律地位的争议解决机制，实行两裁是为了维护仲裁的公正、增强对当事人权益的保障，而终局则是基于其司法性和不可诉性。
实行“裁审分轨、各自终局”制相应需要一系列改革。首先，要在立法上全面确立这一制度，制定完善的劳动仲裁法，县区、地市和省级政府甚至中央不但要建立劳动仲裁机构，还要提高仲裁机构的独立性，规范其职责、权限，健全仲裁程序，体现三方原则，完善仲裁员选任制度，特别是借鉴民商事仲裁制度的成功做法。只要作到机构独立、程序保障、高素质人员配备及有效监督，劳动仲裁两裁终局是完全可行的。其次，在劳动审判方面，在立法上应解决民法与劳动法的实体法上的适用困难，对民事诉讼法上不适应的地方也作出协调、梳理；在审判组织上，根据我国国情和现行司法制度，兼考虑劳动争议处理机制中三方原则的要求，在人民法院民事审判庭内设立专门的劳动庭是较为合适的选择。将劳动庭置于民庭中是因为劳动审判适用民事诉讼程序，而不同于刑事和行政审判有各自专门的诉讼程序；而现行的“大民庭”实际包括民事、经济和知识产权庭，增加劳动庭符合劳动审判的特殊性和专门化要求。另外，在劳动庭的组成上也应有别于其他民事审判庭，以熟悉劳动法的专业法官作为审判员，同时吸收来自职工方和用人单位方的陪审员。这样，既符合民事诉讼法中的人民陪审员制度要求，又符合劳动争议处理机制中的三方原则要求，而且，劳动审判庭中的人民陪审员的选任可以直接利用劳动仲裁制度中的资源，有效而又便利。
虽然在实行“或裁或审”制中可能会遇到两方面的问题：一是当事人在主观上基于传统认识，对于法院的权威性比较认可，而对于仲裁委的权能了解不清，再加上我国劳动合同制度仍不规范，当事人在合同中往往不约定仲裁条款，所以会出现仲裁委相对案件量小，而法院受案压力加大的现象；二是在劳动争议仲裁员还未真正达到资格化、专业化的情况下，其自身的业务素质和职业素质还不能完全适应一裁终局的要求。但是可以通过强化职业规范和加强培训及一系列配套制度的建立来解决。
（四）出台专门的程序性法律
国家应该制定一部《劳动争议处理法》，以规范劳动争议处理中的具体程序问题，并在实践中逐步形成与之相配套的司法解释。由于大量的劳动保障方面的规范文件是部颁规章、地方政府规章，甚至是地方行政职能部门的政策性文件，而且这些规定又缺乏体系性、稳定性和普遍性、约束性等法律规范的特性，在适用时容易产生混乱和矛盾，所以应当在《劳动争议处理法》中，对处理劳动争议如何适用规范及所适用的规范层级做出明确规定。
（五）制定《劳动合同法》或在统一的《合同法》分则中增加关于劳动合同的章节
统一规范劳动合同争议的处理原则、基本制度和具体情形处理条文。只有这样，才能真正做到处理劳动争议时有法可依。在制定相关规范时应当以《劳动合同法》为基础，由具有解释权或修订权的部门来完成，以保证法律的严肃性和权威性。
（六）对各级劳动争议仲裁机构进行改革
1、劳动争议仲裁机构实体化
将其从劳动保障行政主管部门独立出来，成立劳动争议仲裁局，充分行使国家授予的依法仲裁权，其人、财、物自成一体，实行地方财政差额拨款，独立核算。
2、仲裁人员专业化
由于仲裁机构实体化后，仲裁人员可以做到相对稳定，根据劳动争议工作量的大小，配足专兼职仲裁员，保持工作的连续性，有利于仲裁人员的学习和培训，有利于办案质量的提高。
3、可聘用专职书记员
逐步提高仲裁庭庭审记录质量，其工作职责包括证据交换记录、调查笔录、庭审记录、档案整理、归卷等。
参考文献：
[1]《中华人民共和国劳动法》（1994年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过，1994年7月5日中华人民共和国主席令第28号公布，自1995年1月1日起施行）
[2]原国家劳动部《关于贯彻执行〈劳动法〉若干问题的意见》（劳部发「1995」309号）
[3]最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（法释「2001」14号）
[4]《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》（自1993年8月1日起施行）
[5]《中华人民共和国仲裁法》
[6]最高人民法院对原劳动部《关于法院审理劳动争议案件几个问题的函》
[7]最高人民法院《关于审理劳动争议案件诉讼当事人问题的批复》（法〈经〉复[1988]50号）
[8]劳动保障部《关于劳动争议仲裁委员会不当行政被告的通知》（劳社劳资司函[1998]2号）
[9]《中华人民共和国民事诉讼法》
[10]《中华人民共和国人民法院组织法》