从《物权法》看我国土地征用制度的改进

　　我国土地征用制度发端于计划经济时代，经过多年发展，形成以《宪法》为基础、以《土地管理法》及相关条例为中心的土地征用制度法律体系。然而，目前土地征用过程中却出现了土地征用权过度使用、失地农民权益受损等问题。《物权法》的实施在意识形态和实践等许多方面将对我国现行土地征用制度产生重大影响。有利于这些问题的解决。《物权法》在解决土地征用权行使合法性和土地征用合理性、协调公共利益和私权利矛盾、保护农民权益等方面均有所突破。

　　一、未明确公共利益，但规范了征用的相关制度

　　《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。此条规定并未对公共利益作出明确界定。但针对现实中滥用征收权力、违法征用土地的行为，《物权法》在“为了公共利益的需要”之后，加上了“依照法律规定的权限和程序”的严格限制，并专门增加一条规定—“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。禁止违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地”。

　　笔者认为，《物权法》最终未明确界定公共利益是可以理解的。不同领域和情形下公共利益具有不确定性，情况相当复杂，土地征用属于公权力的行使，《物权法》作为民事法律，难以承受公共利益之重，由《物权法》对公共利益作出统一界定是困难的，应分别由《土地管理法》、《城市房地产管理法》等单行法律作出规定较为切合实际。例如，现行《信托法》、《测绘法》等已经对公共利益的范围作了一些具体界定。

　　未明确界定公共利益并不意味可以以公共利益为借口，侵害私人财产。在《物权法》放弃了界定“公共利益”概念的情况下，符合立法意旨的司法解释显得尤为重要。关键是要在公共利益的抽象概念下，在实践中规范土地征用行为。《物权法》中的“公共利益”主要是解决对私有财产的限制问题和用来规范征用的有关制度。因此对征用的条件和程序做严格界定，可以在一定程度上弥补因公共利益概念过于抽象而造成法律上的不确定性。一些国家立法上要求依据一定的法定和民主程序决定公共利益的内涵，不能仅由政府决定。还可以通过司法在个案中界定公共利益的内涵。事实上，民法中存在大量的抽象原则和一般条款，民法本身未对这些条款作出准确的定义，对这些条款可以通过法律解释等途径具体化，并不妨碍其操作性。对于公共利益的概念，在立法无法准确定义时，可以采用这种办法细化公共利益的内容，建立公共利益类型化制度。

　　通过清楚而具体地划定“公共利益”的项目和范围来防止土地征用权的过度使用是世界范围内的难题。多数国家的立法主要是从土地征用的目的、过程及效果三方面来界定和解释公共利益。其目的为公共使用，具体规定方式有概括式和列举式。过程必须合法公正，强调由公众参与评议和监督。这样能够增加大多数不确定利益人的社会福利。笔者认为，可以建立公共利益的专家论证制度。在对农村土地进行征用的时候，要事先对土地的性质、用途、价值进行严格的评估和论证，并且作出“是为了公共利益”的结论，才可以实施征用行为。

　　二、征收补偿的原则和内容更加合理

　　土地征用纠纷的焦点问题是补偿标准低、范围窄、方式单一，收益分配不合理。《物权法》第42条对土地征用补偿的原则和内容作了更为合理的规定。关于征收集体所有的土地问题，《物权法》规定“应当支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用，并足额安排被征地农民的社会保障费用，保障被土地征用农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。这就比原有补偿规定下被征地农民生活水平得不到保障有了改进，体现了关于土地征用补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则。关于征收单位、个人的房屋及其他不动产的问题，《物权法》规定，“应当给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。这在一定程度上对被征用者的利益起到了保障作用。由于各地的发展很不平衡，具体的补偿标准和补偿办法，可以由《土地管理法》等有关法律依照《物权法》规定的补偿原则和补偿内容，根据不同情况作出规定。

　　三、土地征用程序更加规范和公开

　　《物权法》第59条规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：土地承包方案以及将士地发包给本集体以外的单位或者个人承包；个别土地承包经营权人之间承包地的调整：土地补偿费等费用的使用、分配办法：集体出资的企业的所有权变动等事项”。这就明文规定了土地承包方案、利益分配等重大事情必须由集体成员、村民大会决定，而不再由管理机构决定。

　　《物权法》第63条规定“集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”。如果村民认为村里的管理机构对其合法权益造成了侵害，村民可以直接向法院提起诉讼，要求撤销这个决定。

　　但是，《物权法》对土地征用程序问题没有作详细规定，而我国目前的法律对于征收程序的规定并不清晰完整，欠缺公告、异议、复议等保障征收公平的规定，不利于农民权益的保护。笔者认为应该进一步完善相关法律在这些方面的规定。

　　总之，《物权法》在改善土地征用补偿制度和合理化土地征用程序方面已有突破性规定，赋予被征用土地农民知情、参与和申诉等基本权利。这样既可以有效防止政府过度使用土地征用权和农村集体等相关组织和部门侵占其土地征用补偿，也可以增强被土地征用农民的认可满意度。

　　《物权法》毕竟是关于物权的基本法律，有关土地征用制度的许多抽象规定还需要相关配套法律来细化。下一步工作的重点应是在《物权法》的框架下，从土地征用的目的、过程及效果三方面来界定和解释公共利益，从听证、协商谈判、表决、公告、申诉、监督等环节制定正当的法律程序和公平的补偿核算标准，通过土地征用双方认可的独立和公正的核算方法来保障农民利益。国家应鼓励各地根据实际情况，努力探索合理的土地征用方式，并适时调整相应的法律法规，以适应社会发展的需要。

　　（作者：北京大学城市与环境学院肖庆）